如何解开国企改革历史包袱的“结” 新常态下国企改革的亮点和难点有哪些
改革开放以来，我国国有企业改革不断深入推进，取得了巨大成就，国有企业管理体制和经营机制发生了深刻变化，国有经济总体实力不断增强，活力、竞争力不断提高，在经济社会发展中发挥着不可替代的重要作用。但国有企业改革仍然处于过程之中，需要进一步解决体制、机制、结构和历史遗留问题。
改革面临五大问题
在今年年初举行的全国国有资产监督管理工作会议上，原国务院国资委主任、现国务委员王勇表示，国有企业改革需要进一步解决的问题主要表现在以下五个方面：一是公有制的多种实现形式还有待于进一步探索，国有企业公司制股份制改革还需要深化和完善；二是规范董事会建设还处于探索完善过程中，“一把手说了算”的问题在一些企业还不同程度地存在；三是企业经营机制与市场经济要求还有较大差距，“能进不能出、能上不能下、能高不能低”的问题还没有真正解决；四是国有企业办社会职能还没有完全分离，离退休人员管理、厂办大集体等历史遗留问题还没有完全得到解决；五是一些地方和企业存在重发展、轻改革的倾向，对突破改革重点、难点问题有畏难情绪。
“国有企业改革已进入深水区，改革的内在动力不足，外部环境越来越复杂，难度也越来越大。”王勇说。
贯彻落实党的十八大和中央经济工作会议精神，要求我们坚定信心、凝聚共识、攻坚克难，充分尊重市场经济规律和企业发展规律，以更大的勇气和智慧推进国有企业市场化改革，进一步巩固国有企业在社会主义市场经济中的主体地位。
改革方案正在谋划
未来国企改革何去何从？
在前述会议上，国务院国资委对深化国有企业改革做出了部署，明确今年要做好国有企业改革的顶层设计，增强改革的系统性、整体性、协同性。具体来说，今年要做的事情就是研究制定深化国有企业改革的意见，在总结国有企业改革实践的基础上，提出下一步改革的总体目标、基本路径、具体措施。
国务院国资委强调，各地要结合自身实际，谋划好进一步深化改革的总体方案、路线图、时间表。要鼓励基层和企业大胆探索、勇于开拓，允许摸着石头过河，探索分类推进国有企业改革的政策措施，力争在解决重点难点问题上取得突破、积累经验，推动面上改革不断深化。
王勇强调，今年深化国企改革，要着力抓好以下几项工作：
一是要积极推行公有制多种实现形式，不断深化公司制和多元投资主体股份制改革，推动具备条件的国有大型企业实现整体改制上市或主营业务整体上市，提高国有资本流动性，支持非公有制经济参与国有企业改革。
二是要加大建设规范董事会力度，完善外部董事选聘、培训、评价机制，严格董事履职责任，健全董事会运作机制，探索现代企业制度与党组织发挥政治核心作用、职工民主管理有效融合的途径。
三是要继续深化企业人事、用工、分配制度改革，加大市场化选人用人力度，建立健全有别于行政干部的企业经营管理者选聘、考核、奖惩和退出机制，建立更加科学的考核分配和激励约束机制。
四是要加快解决企业办社会、厂办大集体等历史遗留问题。
继续推进企业重组
原国务院国资委主任李荣融认为，国际金融危机给世界经济发展带来了很大的困难，但同时也给各国经济和产业发展带来了很大的调整机遇，未来的竞争将是更高水平、更高层次、更加激烈的竞争。
在此情况下，国有企业必须进一步提升公司治理水平，加快调整优化结构，加快提升管理水平以及加快培养高素质的职工队伍。
谈及未来国企改革，国务院国资委副主任邵宁曾表示，将进一步缩短战线。“目前国有经济还没有完全退到位，主要在两个层面，一是地方层面市县两级基本上退出了，省一级还没有完全退到位，主要是一些厅局机关办的一些中小企业。一是在中央企业层面中一些不重要的行业和不重要的企业也没有完全退到位。通过从这些领域退出，可以进一步把资源集中到重要的行业和重要的大企业。”
邵宁表示，未来将进一步推进国有大企业的市场化：第一，继续完善国有资产出资人对企业经营者的激励约束机制；第二，进一步推进产权多元化，目标是通过整体上市，对国有企业进行公众公司改革；第三，继续完善公司治理结构；第四，进一步推进企业重组，通过企业的重组不断优化资源配置，包括企业之间的重组和企业内部的重组。第五，持续不断地推进内部改革，改变大锅饭体制；第六，管理更加严格，更加科学化；第七，进一步减轻企业的负担。
财政部企业司的官员撰文表示，当前及今后一个时期，国企改革的任务仍然相当繁重，除建议进一步健全国有资产监管，继续推进国有经济战略性调整，着力解决国有企业的历史包袱之外，还特别强调应加快推进垄断性行业企业改革。
上述官员表示，垄断性行业企业改革既为社会各界所广泛关注，又是深化国企改革的重点环节。要坚持政企分开、放宽准入、引入竞争、依法监管，推进垄断性行业管理体制和产权制度改革。
这些改革包括：按照形成综合运输体系的要求，推进交通运输业和铁路管理体制改革；深化石化、电信、民航、邮政、烟草、盐业和市政公用事业改革，推进国有资产兼并重组，形成竞争性市场格局，建立现代企业制度。积极推进资本、技术、管理、劳动等生产要素参与分配，改革完善国企领导人员薪酬制度和股权激励、期权等分配制度，抑制垄断性行业企业职工工资水平过快增长。
深化国资国企改革面临六大问题
十八届三中全会的《决定》中曾指出，国资国企改革是我国下一步深化改革的重点领域之一，也是下一步全面深化改革的难点领域之一。在经济新常态的背景下，国务院发展研究中心副主任张军扩在论坛上提出，现阶段深化国资国企改革，关键是要解决好以下六个重要问题。
一是要通过完善顶层的国有资本管理体制，强化国家所有权政策的制定与实施，促进国有资本更好服务于国家战略目标。
二是要通过构建有效的国有资本投资运营平台，实现从管资产向管资本的转变。
三是要通过优化股权结构，进一步完善现代企业制度。张军扩说，大量的经验证明，即使不能实现国有资本与其他社会资本的混合所有制的多元化持股，只要能够实现多元国有股东持股，也能在很大程度上对改善公司治理发挥积极作用。
四是要通过深化国资国企的用人管理制度改革，构建与市场经济相兼容的激励制度。张军扩认为，按照改革后的国资管理体制，两类公司之下，基本上是按照《公司法》运行，实行完全的市场化用人管理制度。国有资本投资运营公司以及个别的特殊类公司，可能比较合理的方式是实行双轨制的选人用人和管理机制。
五是要通过进一步解决国有企业的历史包袱问题，为企业发展混合所有制经济、公平参与市场竞争、与市场经济更好融合创造基本条件。
六是各地方要因地制宜开展国资国企改革。在坚持国有资本更好服务地方经济社会发展，坚持以管资本为主提升企业活力，坚持多种所有制资本公平竞争、共同发展这些原则的前提下，鼓励地方因地制宜探索国资管理新模式，尽早释放改革红利。
建立以管资本为主的宏观管理体制
针对国资管理体制改革，财政部财政科学研究所所长刘尚希在会上表示，要全面深化国资国企改革，应当将国资改革作为国企改革的前提条件，若没有这个前提条件，国企改革可能成为空谈。
十八届三中全会《决定》提出“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”。刘尚希认为，从传统的管资产为主，转向以管资本为主，虽只有一字之差，但实际上有极大的分别。传统的管资产，并不能真正地让国有企业成为一个合格的市场主体。这种管理体制下的国有企业不仅很难同其他的市场主体平等竞争，还会有各种各样的束缚和制约，无法真正实现混合所有制。
对于如何建立一个基于管资本的宏观管理体制，刘尚希认为，可以采取“横向三分开、纵向三分离”。
“横向三分开”就是将国有资本所有权管理的三种基本职能分开行使，即将国有资本的宏观管理职能、国有资本的投资运营职能、国有资本的监督评价职能分开。虽然这三个职能在实际上构成了国有资本的所有权管理体系，但是这三个职能必须分开，不能混为一谈。
要达到“横向三分开”，就需要通过宏观管理来体现、落实。刘尚希表示，宏观管理应当做出相应决策，对国有资本的具体投资运营制定一套相应的规则和政策，但也不需要具体干预国有资本的投资运营。国有资本一旦进入市场，应完全依照市场规则运营。与此同时，还要进行监督评价与反馈，通过监督评价看投资运营是否符合国有资本的使命和战略目标、战略要求。
“纵向三分离”就是将国家的所有权、出资人的产权、企业的经营权分离。所有权、产权和经营权实际上是对应着三个不同的主体：一个是国家，由政府代表；一个是产权主体，即投资运营公司；还有一个是企业，按照公司法设置的企业市场主体。
过去的两权分离为所有权和经营权分离。刘尚希认为，还应加上产权分离，所有权和经营权的分离才能真正实现，如此实现“纵向三分离”，才可能真正做到构建符合以管资本为主的宏观管理体制。
刘尚希说，只有实现“横向三分开、纵向三分离”，以管资本为主的宏观管理体制的框架才能真正形成，才能真正从过去基于管资产、管企业的管理体制转变为管资本的新型管理体制。唯如此，发展混合所有制经济才有更大空间。
（一）国有企业拖欠职工的劳动债权类债务的历史较长
从1989年开始，个别国有企业开始欠发职工工资。1993年25户国有工业企业帐面欠发职工工资达735万元，占企业负债总额的2.3％，占企业资产总额的2%；社会保险金欠缴率达到60%以上。截止至2001年末开始的本轮国企改革，按企业出售、破产时注册会计师事务所评估值，20户国有企业实际资产总额1.13亿元，负债总额10.88亿元，其中陈欠职工工资、集资、社会保险费、经济补偿金等劳动债权合计1.65亿元，占企业负债总额的15.3％，同比增长了13个百分点；是企业实际资产总额的147％。
（二）国有企业所欠劳动债权的范围较广
**县国有工业企业多年所欠职工劳动债权类债务范围较广。主要包括两大类：
1、工资类劳动债权1.08亿元，占劳动债权的66％。一是陈欠10467名职工（含临时工、农协工等非正规用工）工资、集资4927万元。二是欠缴企业应缴养老、失业、医疗、工伤保险费4958万元。三是部分国有企业把代收的职工个人应缴的个人保险费截留而用于企业经营、陈欠遗属生活补助费、计划生育后遗症人员生活补助费、用产品顶工资但未兑现的陈欠工资、职工死亡丧葬费、抚恤金、招工收缴的“风险抵押金”、职工达到法定退休年龄办理退休手续而替企业缴纳企业欠缴的养老保险费等，累计可达900万元。
2、经济补偿金类劳动债权5736万元，占劳动债权的34％。一是按国函〔2004〕36号《黑龙江省完善城镇社会保障体系试点实施方案》，下岗职工解除劳动合同应发经济补偿金，20户国有工业企业改制后，需要解除劳动合同关系的在册职工人数为7470人，按人均6849元，需经济补偿金5116万元。二是需要一次性解决生活费、医疗补助费的农协工工伤人员169人，支付一次性处理补偿费用620万元。
以上陈欠劳动债权（含经济补偿金）合计1.65亿元，其中工资、集资类1％集中于能够实现自我平衡的1户出售企业；99％集中于资不抵债的19户破产企业，而真正不能清偿劳动债权集中于资产流失殆尽的16破产企业；经济补偿金类则集中于18户企业中。解决这1.65亿元的劳动债权，是国企改革的难点、热点、重点、焦点问题。
二、 解决破产国有企业职工历史性劳动债权的偿试
工资，按马克思主义政治经济学解释，是劳动力生产与再生产所应支付的成本，这是人权的基本权利――生存权利。国有企业职工在历经传统体制高积累、低工资、广就业后，进入经济转轨时期又迅速背负上巨大的“欠账”，这实际是对劳动力的过度透支。更为严重的是，我县显性失业的职工只有211人、约占下岗职工的4％进入再就业中心并享受到了国家关于下岗职工的待遇；96％的职工隐形失业享受不到任何待遇。如此条件下累积如此大量劳动债权且最长达16年多，职工的承受能力已达极限。
《中华人民共和国企业破产法》第三十七条规定，（国有企业在破产时，抵押权依法优先受偿）“破产财产优先拨付破产费用后”，“第一清偿顺序为职工工资和社会保险费（最高院司法解释还应包括职工解除劳动合同经济补偿金）”，“破产财产不足清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。”如果按法律规定办理，19户破产企业职工工资、集资、保险费、经济补偿金等1.65亿元劳动债权，如依法按比例清偿，仅能清偿40％左右，这样，将有近1亿元劳动债权要为国企改革支付“成本”。
国有企业职工是相当特殊的社会群体。在计划经济体制下，政府与职工有长期契约，一方面政府对国有企业职工有终身就业、养老、医疗等社会保障承诺，因而采取“低工资制度”的形式对实现这种承诺所需费用进行“预先扣除”，并形成了部分国有资产的积累，这种积累对形成现在的国有资产规模有很大关系。国家对职工的承诺，形成了国家对职工的长期契约关系，国有企业改革要解除这种长期存在的契约关系，理所当然的应进行补偿，无补偿则无改革。
假设把职工历史性劳动债权破掉，其实质是直接侵犯了职工的生存权利。多年渐进式国有企业产权制度改革，是在政企不分条件下由政府推动的，改革的结果仍然是企业出资人“缺位”，企业法人“缺位”，企业行政级别、经营者由党委任命未变，政资、政企没有分开。所以国有企业濒临破产，政府这个国有出资人不去推动改革，国有银行或资产管理公司这个最大债权人也不去推动，弱势群体的职工根本就没有能力去推动。造成国企改革滞后，职工没有责任，而政府部门难辞其咎，因此而产生的后果让弱势群体的职工承担，显失公平；否则，极可能引起社会的不稳定。
改革必须支付成本，但改革成本不应由弱势群体--工人来承担。致使国有企业改革滞后、造成国有资产大量流失的责任不在工人，因此，工人也不应该承担任何责任。该县坚持“无情改革、有情操作”的原则，理性的处理这个历史难题，所谓“无情改革”，就是破产必须依法公平偿债，所有债权人在法律面前平等；所谓“有情操作”，就是承认国有企业是政策性破产，对几十年国有企业渐进式改革沉淀、叠加的历史性劳动债权，如法律不能或不予解决，由政府解决。为此，参照国家关于国有企业政策性破产的有关规定，该县先后有针对性地出台了十几个文件，制定了具体政策，解决了20户出售、破产国有企业的相关问题。
（一）法律层面,依法清偿劳动债权
19户破产企业破产财产变现8638万元，经法院裁定，第一清偿顺序应清偿劳动债权为5458万元，清偿率为33％；破产企业法律裁定不能清偿额10862万元，其中工资、集资类为2396万元，社会保险费3638万元（依法应由债权人单位社保部门负责解决），经济补偿金4828万元。
1户出售企业的陈欠工资、集资100万元，由企业财产变现解决，清偿率为100％。
（二）政策层面,由政府解决法律不予解决的劳动债权和职工安置问题
对破产企业法律不予和出售企业不能清偿部分的工资类劳动债权2396万元，现政府用土地等资源性资产使用权变现、财政转移支付等办法已解决2217万元，其余450万元分3年清偿：其中对农协工工伤人员采取一次性解决、支付生活费、医疗费620万元；按低保政策，对1023名生活困难的大龄下岗职工进行低保安置；389名遗属、7名计划生育后遗症患者由民政局负责发放生活补助等费用；解决决了未参加工伤保险的破产企业314名工伤人员的生活费；对未参加医疗、工伤保险的退休人员、工伤、长病职工，通过政府协调，使之享受社会保障待遇。
（三）争取国家财政资金，多形式解决经济补偿金问题
按国家“并轨”规定，对20户改制的国有企业7614名职工解除劳动关系，发放经济补偿金。其中，争取国家、省财政补助资金1389万元，企业土地使用权、矿产资源使用权等资源性资产变现支付540万元，县财政补助1049万元。
以上措施，使20户已破产、出售国有企业职工的历史性劳动债权和事关职工安置等问题全部得到解决或落实，最大化的保护了职工的合法权益。职工不仅拥护改革，尤其2003年以来，“假活真死”的国有企业职工，纷纷找主管部门要求企业破产，从而推动了全县国企产权制度改革的进程。
三、 解决历史问题之我见
解决国有企业改革的历史问题的关键是需要支付改革成本――即要有钱，有钱就可解决历史债务，有钱就可安置职工。钱从哪里来？天上不掉钱，地下不长钱，钱只能从改革中来，从发展中来，从争取国家支持国企改革的优惠政策中来。
（一）钱从改革中来
国有企业只有进行真正的产权制度改革，才能消灭亏损源、锁定国有资产不再流失，才能保证用国有企业存量资产变现支付改革成本。国有企业存量资产越多，支付改革成本的能力越强。在所有者缺位、政企不分条件下进行的渐进式产权制度改革，造成了国有企业资产大量流失。以20户县属国有工业企业为例，自1995至2001年末，帐面负债（1995年帐面负债为4.2亿元，2001年末负债9.89亿元）年均增长8100万元，其中职工的欠发工资、生活费、社会保险费等年均约增长近1000万元；而国有资产(1995年帐面资产5.2亿元、2001年末本轮国企改革评估值为1.13亿元)则年均流失6780万元，即国有企业年均支付改革成本的能力将降低6780万元。国有企业改革成本特别是职工历史性劳动债权，是个随着时间推移绝对增长的数字；而国有企业资产在政企不分、所有者缺位、企业法人缺位的体制下是个绝对减少的数字。所以，国有企业早改革，实际上就是在减少改革成本的支付，迟改革，是在无形中扩大改革成本的支付。
同时，该县努力创造改革中资产出售的市场形成价格机制，创造依法公开、公平、公正的市场形成价格机制的环境，坚持信息公开、操作公开、程序公开、程序合法、程序正义，取消了过去国企改革政策规定的购买者各种价格减免等优惠，营造了财产变现买方市场大环境下卖方市场竞价出售的小气候，从而实现了破产财产变现最大化。19户破产企业财产变现8638万元，破产财产变现率略等于评估值，其中**煤矿变现2300万元、**煤矿2160万元，均超评估值3倍以上、橡胶厂机械设备超协议出售报价6倍变现。规范的改革，本身就能改革出效益来。
（二）钱从发展中来
改革使低效率的国有企业退出，使高效率、市场化的多元投资企业进入，实现了经济效益和社会效益最大化。
1、发展使县财政增收即增强了支付改革成本的能力
20户国有工业企业100％退出国有，国企改革共引进民营资本4.3亿元，盘活存量资产1.05亿元，催生了15户、资产总额11亿元的规模民营企业。国有企业改制加速了该县招商引资，因之出台了《**县推行“一个窗口”办公实施方案》，完善了《**县招商引资优惠政策》,优化了投资环境。2002年以来，进入**县参与国企改革的战略投资人、企业法人、自然人投资者有60多位，仅工业企业就实现招商引资近10亿元。其中，**焦化厂破产重组民营企业**焦化公司，资产总额5.9亿元，2008年实缴税8340万元，是原国有焦化厂存续24年累计实缴税的2.25倍。***市***等人破产收购**厂，组建了黑龙江***有限责任公司，注册资本5500万元，资产总额2.4亿元，2008年实缴税金2700万元。国变民企业成为**县域经济发展的支柱, 2008年以上改制企业实现现价总产值83691万元、销售收入102869万元、实缴税12522万元，与2001年同比分别增长673％、954％、1100％，实缴税占财政收入的55％，占全县税收的82％。
2、发展使社会增强了改革的经济承受力
民营企业创造就业岗位3000个，同比2001年增加2倍多，安置下岗、失业职工1500人就业，同比2001年增加1倍。职工现金收入可达3000余万元，同比2001年（不含赊欠因素）增加了10倍多；重组企业7亿多元固定资产建设，对县域经济将形成2亿元左右的需求；民营企业捐增社会公益事业资金就达310万元。人民群众从改革发展中得到好处，他们当然要支持改革和发展。
（三）钱从争取国家财政转移支付中来
该县20户国有工业企业改制完毕，需要政府解决的工资类劳动债权约为7124万元，占全部劳动债权的43.2％，其中工资、集资类为2396万元，经济补偿金4728万元。以上劳动债权平均每年支付500万元，要14年清偿完毕。按现行县级财政收入政策，这是个难以承受的沉重负担。所以积极争取国家财政的支持是最佳方案。国函〔2004〕36号《黑龙江省完善城镇社会保障体系试点实施方案》，已经提出了国家出资帮助解决职工并轨所需经济补偿金问题，2004年度国家、省财政补贴1/2，2005年补贴1/3。按以上政策，国有工业企业职工并轨，前后合计可取得国家、省财政补助，占财政应负担的28.2％。同时，利用国家的低保政策，为下岗的大龄、生活困难职工、工伤、长期病休但不能享受退休政策的弱势群体，进行生活安置。
综上，可以认为，国有企业多年渐进式改革积累、沉淀了额度巨大的历史性劳动债权，国有企业存量资产变现最大化是支付改革成本的法律来源；但政府必须理性认识到，当国有企业存量资产变现最大化且不足以支付职工工资类劳动债权，政府要承担连带责任。因此，政府作为国有企业的出资人，应按照有关法律、法规、规定，加速推动国有企业的改革进程，尽快以法律手段消灭“亏损源”、扼止住国有资产的流失；通过改革，吸引多元投资主体进入，加速存量与增量资产等生产要素优化重组为新的民营或混合所有制企业，在企业经济效益最大化的同时实现社会效益最大化，使财政增收，增强支付国企改革成本的能力。这是解开国有企业改革历史债务的“结”的根本出路。回避或拖延只能使历史债务的“结”越来越大，所涉面越来越广，将来解决问题应支付的成本越来越多。
（一）法律层面,依法清偿劳动债权
19户破产企业破产财产变现8638万元，经法院裁定，第一清偿顺序应清偿劳动债权为5458万元，清偿率为33％；破产企业法律裁定不能清偿额10862万元，其中工资、集资类为2396万元，社会保险费3638万元（依法应由债权人单位社保部门负责解决），经济补偿金4828万元。
1户出售企业的陈欠工资、集资100万元，由企业财产变现解决，清偿率为100％。
（二）政策层面,由政府解决法律不予解决的劳动债权和职工安置问题
对破产企业法律不予和出售企业不能清偿部分的工资类劳动债权2396万元，现政府用土地等资源性资产使用权变现、财政转移支付等办法已解决2217万元，其余450万元分3年清偿：其中对农协工工伤人员采取一次性解决、支付生活费、医疗费620万元；按低保政策，对1023名生活困难的大龄下岗职工进行低保安置；389名遗属、7名计划生育后遗症患者由民政局负责发放生活补助等费用；解决决了未参加工伤保险的破产企业314名工伤人员的生活费；对未参加医疗、工伤保险的退休人员、工伤、长病职工，通过政府协调，使之享受社会保障待遇。
（三）争取国家财政资金，多形式解决经济补偿金问题
按国家“并轨”规定，对20户改制的国有企业7614名职工解除劳动关系，发放经济补偿金。其中，争取国家、省财政补助资金1389万元，企业土地使用权、矿产资源使用权等资源性资产变现支付540万元，县财政补助1049万元。
以上措施，使20户已破产、出售国有企业职工的历史性劳动债权和事关职工安置等问题全部得到解决或落实，最大化的保护了职工的合法权益。职工不仅拥护改革，尤其2003年以来，“假活真死”的国有企业职工，纷纷找主管部门要求企业破产，从而推动了全县国企产权制度改革的进程。
看到所有梦想都开花
