矿产资源有偿使用和税费改革 关于全面推进矿产资源税费改革的几点建议
为遏制资源的粗放利用和无序开采，促进资源的保护、节约集约利用，推动经济增长方式的转变，发展循环经济，促进经济的可持续发展和更好地维护国家资源性资产的合法权益，国土资源部会同有关部门，贯彻落实《国务院关于加强地质工作的决定》和《国务院关于同意深化煤炭资源有偿使用制度改革试点实施方案的批复》的精神，加快改革和制度建设，矿产资源有偿使用制度进一步完善，传统体制下廉价或无偿使用资源的情况已经改变，充分反映资源稀缺程度、市场供求关系和环境治理成本的资源价格形成机制初步建立，促进资源节约和集约利用的机制正在形成。主要从以下几个方面用经济手段配合矿产资源管理政策的调整：
一是深化矿业权有偿取得。从 2006 年 10 月起，全面实现矿业权有偿取得制度。落实《国务院关于同意深化煤炭资源有偿使用制度改革实施方案的批复》（国函〔2006〕102 号）的要求，积极推进煤炭资源有偿使用制度改革试点工作，在贵州等 8 个煤炭主产省进行煤炭资源有偿使用制度改革试点工作，其核心是建立起煤炭资源勘查、开发合理成本负担机制以及煤炭开采综合补偿和生态环境恢复补偿机制。印发了《关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》（财建〔2006〕694 号）和《关于探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的补充通知》（财建〔2008〕22 号），进一步明确了加快推进改革试点工作的有关要求，并对矿业权价款有偿处置的范围，已转增为国家资本金的矿业权价款的清理，矿业权价款的分成等问题进行了规定。同时，进一步规范了矿产资源勘查、开发秩序的管理，对矿权人已经占有、无偿取得矿业权的清理工作已逐步展开。
二是完善矿产资源税费制度，积极推进资源税改革。印发《关于加强矿产资源补偿费征收管理，促进煤矿回采率提高的通知》、《关于加强矿产资源补偿费征收管理的通知》等文件，在开展矿山储量动态监测基础上，全面复查核定开采回采率，规范确定开采回采率系数，积极探索补偿费征收与储量消耗挂钩的政策措施，建立矿业权人珍惜利用资源的经济机制。积极与有关部门研究资源税费制度的改革方向和措施，研究对矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费和资源税征收标准、方式的调整。同时，还按照《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发〔2008〕38 号）的要求，配合有关部门积极研究制定资源型企业可持续发展准备金，重点解决资源型企业发展接续替代产业、解决企业历史遗留问题和企业关闭后的善后工作。
“十一五”期间，全国资源税收入年均增长 23.97%，资源税收入占全国税收总收入的比重逐年提高。2010 年，全国资源税收入为 417.6 亿元，同比增长 23.5%，增速较前两年大幅提高（表 8-1）。
表8-1 资源税收入及增长情况
2010 年 6 月，国务院决定在新疆率先进行资源税改革。6 月 1 日，财政部、国家税务总局印发了《新疆原油天然气资源税改革若干问题的规定》，将原油、天然气资源税由从量计征改为按照 5% 的统一税率从价计征，这标志着中国资源税改革取得了重大进展。2010 年 12 月 1 日起，内蒙古油气资源税由“从量计征”改为“从价计征”，税率为 5%。中国资源税改革的推进，对于完善资源产品价格形成机制、更好引导经济结构调整、缓解中西部地区财力紧张都具有重要意义。
专栏8-1 资源税改革试点
2010年6月1日，新疆在全国率先实施石油天然气资源税改革，将计征方法由原来的从量计征改为从价计征，税率为5%。2010年12月1日，资源税改革的试点范围被扩大到了西部内蒙古、甘肃等12个省区。资源税由从量计征改为从价计征，能够进一步体现资源有偿开采原则，促进资源节约使用，目前改革的影响主要体现在两个方面：
一是地方资源税收入大幅增加，增加地方财力的效果已初步显现。以新疆为例，2010年6月1日至年末，新疆油气资源税收入累计达到21.64亿元，每月增幅基本均衡稳定，且同比增幅较大，平均每月征收3.61亿元，平均同比增长450.89%，平均增收2.95亿元。2010年全年全区共征收油气资源税25.35亿元，较2009年的7.66亿元增长了230.94%，占全区资源税总收入32.32亿元的78.4%，比2009年提高15.9个百分点。
二是相关企业税负增加，但增幅有限。改革前，新疆各油田企业资源税的平均税负率约在0.8%左右，而改革后的平均税负率是4.5%。油田企业资源税应纳税额虽然有所增加，但企业所得税却相应减少（企业缴纳的增值税做为企业实际发生的与取得收入有关的合理支出，在计算企业应纳税所得额时予以扣除），导致油田企业的总体税负增加的并不多，与企业的利润率相比仍然较轻。
三是完善资源收益分配。将收益进一步向资源原产地倾斜。印发了《关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》（财建〔2006〕394 号）、《关于加大对国有重点矿山企业财政政策扶持力度的指导意见》（财建〔2006〕794 号），《财政部、国土资源部关于将矿产资源专项收入统筹安排使用的通知》（财建〔2010〕925 号），进一步规范和完善矿业权收益分配的管理，从 2006 年 9 月 30 日起，中央和地方收取的矿业权价款收入，统一按照 2∶8 的比例分成。按照“取之于矿、用之于矿”的原则，矿产资源中央收入部分主要用于公益性地质调查、中央地质勘查基金、国外风险勘查、地质环境保护和节约与综合利用等方面；地方分成部分除用于国有企业和国有地勘单位矿产资源勘查和矿山环境治理外，也可用于解决国有老矿山企业的各种历史遗留问题。
“十一五”期间，矿产资源补偿费、探矿权和采矿权使用费和价款等国土资源专项收入中央分成部分持续稳定增长。其中：矿产资源补偿费 233.68 亿元，矿业权使用费和价款 294.74 亿元，年均增长率分别为 21.8%、39.9%（表 8-2，图 8-1）。
表8-2 国土资源专项资金中央收入情况
图8-1 矿业权价款中央收入情况
“十一五”期间，除 2009 年受价格影响比上年略有下降外，中央矿产资源补偿费收入整体上保持较快增长（图 8-2）。
图8-2 矿产资源补偿费中央收入情况
四是加强对国家出资探明矿产地管理。2010年，财政部与国土资源部联合印发了《关于加强对国家出资勘查探明矿产地及权益管理有关事项的通知》（财建〔2010〕1018号）。《通知》一方面维护了矿业投资主体（包括国家和社会投资主体）的合法权益，规范国家出资勘查探明矿产地的管理，提高地质勘查单位找矿的积极性，稳定矿产资源对国民经济和社会发展的保障程度，促进矿业经济健康发展；另一方面，规范了矿业权有偿取得制度改革的有关政策，进一步完善制度，推进改革。
一、在我国市场经济体制改革进程中，实施征收矿产资源税费制度具有里程碑意义
1984年9月，国务院颁布《中华人民共和国资源税条例(草案)》，1993年12月，国务院颁布《中华人民共和国资源税暂行条例》，提出矿产资源税从量定额征收的办法，确定了原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等七大税目，从1994年起实行“普遍征收，级差调节”的资源税制，对开采七种资源品的企业不论盈利与否都征税。
1994年2月，国务院颁布实施《矿产资源补偿费征收管理规定》，1997年国务院发布《国务院关于修改〈矿产资源补偿费征收管理规定〉的决定》，规定开采矿产资源按照矿产品销售收入的一定比例缴纳矿产资源补偿费。
在我国经济体制转轨时期，实行征收资源税费制度，对于实施矿产资源有偿使用和维护矿产资源国家所有权益、调整矿业经济关系、推进与市场经济体制相适应的矿政管理，对于矿业市场建设和矿业经济持续发展发挥了重要作用，具有里程碑意义。
二、目前实施的矿产资源税费制度已不适应矿业经济发展，不利于发展方式转变
随着我国经济体制改革的不断深化、世界矿业市场新的变化和我国经济社会发展对矿产资源的需求剧增，现行的资源税费制度已不能适应新形势。不进行矿产资源税费制度改革，很难推进矿产资源价格改革，进而影响市场发挥配置矿产资源的基础性作用，不利于发展方式的转变。
作为对矿产资源耗竭的补偿及矿产资源所有者权益的维护，征收资源补偿费，现行制度规定按矿产品销售收入的一定比例缴纳，不是从量计征，不与耗竭资源量挂钩，而且费率不变，费额偏低，矿产品价格翻倍上涨，而资源补偿费率平均仅为1.18%，不能充分体现矿产资源国家所有的权益及对耗竭性资源的等量补偿。
资源税现行制度从量计征，征收范围窄，税额偏低。从量计征不能体现资源禀赋的差别，不能反映市场资源产品价格和资源型企业收益的变化，过低的税赋与资源的稀缺状况不相吻合，必然导致效率低下，资源浪费严重。近几年矿产品价格飙升，开发矿业成本偏低，利润很高，从事资源开采的企业和个人收益较高，造成行业分配不均。
现行资源税费没有设置征收对生态破坏补偿的收费，造成在资源开发中对生态环境的破坏日趋严重，不利于国家开发资源保护环境的方针贯彻执行。
现行的矿产资源税费制度不利于改变过分依赖资源投入，依赖出口(变相出口资源和劳动力)的状况，不利于矿山企业追求科技进步和制度创新，节约集约利用资源，转变发展方式。
1999年财政部、国土资源部联合下发关于《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》的通知规定，对于矿产资源勘查、开采投资者和矿业权人，申请探矿权证、采矿权证，缴纳使用费，现行制度规定使用费偏低，是造成圈而不探、炒矿业权的重要原因之一。
《办法》中规定收取的价款，是指过去国家出资形成的矿产地、通过出让获得的补偿费用。在市场经济体制下，矿产资源勘查开发、无论是国家还是社会都是以资本形式投资，原“价款”概念已无实际意义。但近年来“价款”的概念在演变，范围在扩大，以致所有探矿权、采矿权都收取价款，而且数额越来越大，远远超出资源补偿费和资源税，实际是炒卖资源。近些年对探矿权、采矿权出让不加区别的一律实行招拍挂，在很大程度上助长了矿业权的炒作。所谓矿业权一级出让市场实际上是政府配置矿业权的形式，只是采用了市场化手段。而政府是矿产资源所有者代表，又是矿产资源管理者，但不少地方政府经营矿业权，集所有者、管理者、经营者于一身；而真正的市场配置，即所谓二级转让市场没有完全形成，制度不健全，规则不完整，黑市交易，造成混乱。矿业权的价值归投资人(不同所有制的矿业权人)所有，矿业权的交易价格由市场决定(充分发挥中介的作用)，市场才能对配置资源发挥基础性作用。
三、全面推进矿产资源税费改革，进而推动矿产资源价格改革，发挥市场配置矿产资源的基础性作用，促进发展方式转变
改革开放30年来，我国经济快速增长，其中一个重要因素靠资源投入，出口的相当部分是变相的资源出口和劳动力出口，这种发展是不可持续的。转变发展方式，必须节约集约利用资源，扼制不可再生的矿产资源的消耗，进行资源性资产价格改革，其中一个重要的措施是矿产资源税费改革。
21世纪伊始，世界矿业市场繁荣，矿产品价格骤升，是推进矿产资源税费改革的大好时机，我们没有适时进行矿产资源税费改革，丢失这一有利时机。
中央新疆工作会决定，今年6月1日启动了新疆矿产资源税改革，明确扩大范围，从价计征，提高税率(5%)。今年7月西部大开发工作会议上，中央决定矿产资源税改革扩大至整个西部地区，这标志着我国矿产资源税改革拉开了序幕。
在我国发展新的历史阶段，要全面推进矿产资源税费改革。作为矿产资源行业的主管部门应会同财税主管部门在矿产资源税费改革中将发挥重要作用。
全面推进矿产资源税费改革，首先是合理设置税费，处理好矿产资源所有者和矿产资源投资人(勘查人和开采人)的关系。
对矿产资源所有者的权益通过征收资源补偿费和资源税体现。矿产资源补偿费是对资源性资产耗竭的补偿，是矿产资源所有者的权益，征收与耗竭资源量(储量)挂钩，不论盈亏与否，从量计征。将耗竭的资源性资产转化为货币性资产。消耗了资源性资产而换来等量的货币性资产，保障可持续发展，有利于子孙后代。参考国际水准及资源稀缺程度，确定浮动费率(矿产资源的价值用补偿消耗等量的自然资源的社会平均劳动时间计算——“效用价值论”)，进行征收。
征收资源税是对矿产资源作为资源性资本在生产经营中的级差收益的调节，要从价计征；要扩大范围，基本全覆盖；要反映资源禀赋差别和经营水平高低，确定浮动税率。
资源税费改革会导致企业使用矿产资源成本上升，矿产资源产品价格上涨，这样一方面可抑制企业浪费资源行为，促进企业通过技术进步、制度创新降低成本；另一方面矿产品(生产资料和生活资料)消费价格上涨，可促进全社会节约集约利用资源，进而促进发展方式转变。至于会不会加大通胀压力和预期，要对社会承受力进行预测，运用好浮动税、费的杠杆。
对勘查、开发投资者(矿业权人)的利益体现，一是经营矿业权的收益，二是开发矿产资源的收益。相对应的责任和义务是申请探矿权、采矿权时需要缴纳矿业权使用费和生态环境补偿费。
矿业权使用费要适当提高。要与矿业权设置相配套，要有利于制止圈而不探，炒卖矿权行为。
设置生态环境补偿费。按矿业权使用面积，使用年限及不同勘查开发阶段对生态环境的破坏程度进行补偿。这是开发资源，保护环境的一项重要的经济政策。
矿业权的价值要分别不同情况进行评估和交易。过去国家投资形成的矿产地收取的“价款”归国家；今后国家投资找矿按政企分开原则，必须投到国有企业(包括企业化的地勘单位)或股份制企业中作为国家股本，在矿业权转让市场上，矿业权价值由市场决定，不同所有制的矿业权人在矿业权市场上平等交易，市场发挥配置资源的基础性作用。国家职责在于完善市场，健全中介，管理好市场。
矿产资源收益分配，要处理好中央、地方和矿产资源所在地的利益，既要体现矿产资源国家所有，利益全民共享的宗旨；要处理好矿产资源国家所有，中央和地方财政分灶吃饭的关系，还要处理好开发资源与保护环境的关系。
(原载《国土资源部咨询研究中心专家建议》2010年9月6日)
1. 进一步完善矿产资源补偿费制度，维护国家所有者权益
为避免矿区使用费取消后矿产资源补偿费的漏征、国家财产权益的流失和宏观调控手段的缺失，国土资源部印发《国土资源部关于修改〈关于矿产资源补偿费征收管理工作中若干问题补充规定〉的通知》（国土资发〔2011〕229 号）和《国土资源部办公厅关于做好中外合作开采石油资源补偿费征收工作的通知》（国土资厅发〔2012〕14 号），对原缴纳矿区使用费的中外合作开采陆上、海洋石油的中外企业依法征收矿产资源补偿费，对矿产资源补偿费的征收范围、计算方法、实行属地化征收和信息化管理等做出了规定。
2012 年，国土资源部印发《关于做好矿产资源补偿费征收统计直报工作的通知》（国土资厅发〔2012〕3 号），在全国正式启用矿产资源补偿费直报系统，加强征收管理和征收统计。随着征收管理信息化水平的提高和征管措施的逐步完善，近年来，矿产资源补偿费、探矿权和采矿权使用费和价款等矿产资源专项收入中央分成部分整体保持稳定增长（表 7-1）。
表7-1 矿产资源收入中央分成情况
注：①矿产资源补偿费：中央与省、直辖市分成比例为5∶5；中央与自治区分成比例为4∶6。②矿业权使用费：谁登记谁征收。③矿业权价款：中央与地方分成比例为2∶8。
2. 配合有关部门修改《中华人民共和国资源税暂行条例》等法规，推进资源税改革
2011 年，国务院颁布《国务院关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》（国务院令第 605 号）及其细则，将资源税计征方式由“从量定额”计征修改为“从价定率或者从量定额”计征，并将全国范围内原油、天然气资源税的税率统一为销售额的 5%。
随着资源税改革的推进，资源税税收收入持续增长，其占全国税收总收入的比重也逐步提高，特别是 2010 年在新疆开展资源税改革试点以来，资源税收入增速超过了全国税收总收入的增速（表 7-2）。
表7-2 资源税收入情况
