调整矿产资源开发中各利益主体之间的关系,建立合理的收益分配制度 新疆能源矿产资源收益分配中的利益关系分析
各国都通过立法，确立了矿区利益分配的基本框架，包括中央、地方、矿区居民之间的利益分配的比例、手段和份额。从而使矿区利益分配以法律的形式固定下来。
（一）明晰中央与地方间的财权划分
合理划分中央与地方之间的矿产资源收益分配，中央与地方财权的划分是解决矿产资源收益分配的关键。地方政府是中央政府所制定政策的执行主体，如果矿产资源资产收益分配比例向地方政府倾斜，会有利于调动地方政府在执行过程中的积极性。但地方政府不是资源资产所有者的代表，在某些情况下，由于追求其自身利益最大化，可能会损害到所有者的利益。所以，在中央和地方收益分配时，要防止地方和企业联盟来损害中央作为资源资产所有者的利益实现。
长期以来，我国过低的资源税和资源补偿费导致国家权益流失，从而广受诟病。下一步的工作，应该通过资源税费体制改革，明确国家在矿产资源开发中的所有者权益，建立相对于权利金的资源税费制度，实现国家所有者权益的合理回归。通过进一步完善中央和地方各级政府的权益分配，充分调动各级政府在矿产资源开发中的积极性，推进和谐矿区建设。
（二）明确矿区居民在矿产资源开发中的利益分配地位
主要发达国家都通过专门立法确立了矿区居民在矿产资源开发中的收益权、发展权，并通过基金、股权分配、红利、基础设施建设、工作机会、教育服务等形式支付给矿区居民，从而促进了矿区的可持续发展。我国的矿法在未来的修改中，应该明确矿区居民的相邻权、发展权、收益权，使矿区居民进入到矿产资源开发利益分配的法律框架内，使居民的利益相关者地位以制度的形式固定下来。
（三）通过多种途径保障矿地居民的合法权益及其收益
正确处理矿产资源属于国家所有与矿产地政府和居民利益的关系，不仅仅要强调各级政府间的收益分配制度，还应与当地居民在协商的基础上保障矿地居民的合法权益，矿产资源开发应给予土地、矿产资源所有权人或使用权人相应的收益。对于如何处理居民、所有者与矿业权人的关系，可以实行矿山环境评估制度、许可证制度、复垦制度、听证制度等管理制度，结合补偿制度、保证金制度等经济手段，并建立贯穿矿业活动始终的检查监督机制，促使企业履行法律义务，鼓励企业承担社会责任，从多方面保障矿地居民的权益，实现矿群关系的和谐。
5.3.1 矿产资源收益分配中的利益关系
随着我国矿产资源从无偿使用到有偿使用,矿业权由行政配置向市场化配置的转变,矿权的利益主体由单一变为多级,矿产资源开发中的利益矛盾也日益突出。分析这些利益矛盾,对揭示其产生的根源,协调新疆能源矿产资源开发利用中各种利益关系有重要意义。
5.3.1.1 利益主体及其利益关系
在现行矿产资源矿权制度下,矿产资源开发中所涉及的利益主体及其利益关系包括以下几种:
第一,中央政府,它是矿产资源的所有者、矿业管理者和矿业投资者。作为矿产资源所有者,通过矿产资源有偿使用制度,获得其财产权收益(包括矿产资源补偿费、矿区使用费和矿业权使用费等),以实现矿产资源的合理配置及矿产资源资产的保值增值;作为矿业管理者,立足于国家经济与社会发展全局,通过资源税、环境保护税、矿业权登记费、许可证费等行政权收益,实现保障资源供给、保障资源安全、保护环境的目标,并调节政府与矿产资源开发利用者之间的经济利益关系;作为矿业投资者,通过国家矿业公司对矿产资源勘探权、开采权和生产加工权利行使来投资获取经济利益,如经营利润和矿业权价款[82]。
第二,国有矿产公司,是矿产资源开发的合法主体、中央政府利益的代表者和实现者。一方面,通过探矿权和采矿权——法人财产权的行使,具体实现国家所有权的经济利益,并以投资回报的形式向中央财政上缴利润;另一方面,通过矿产资源生产经营活动获得投资利润和风险回报,以实现企业的生存与发展。在制度规范、产权明晰的前提下,国有矿业公司与中央政府的利益关系主要体现在矿产资源税费的征收标准及经营利润的分享比例上。
第三,地方政府,在矿产资源一级所有一级开采体制下,地方政府通过为矿业权人创造条件、提供服务,以资源税、矿产资源补偿费、增值税、所得税、土地使用税、房产税等形式分享矿产资源开发利用带来的经济利益;在矿产资源一级所有二级开采的西部地区,地方政府希望不仅能通过矿产资源税费来获得财政收入,而且还通过参与和获得矿产资源勘探开发权来促进当地产业和区域经济的发展,特别是在新疆有石油、天然气和煤的各市、县政府,其对增加财政收入、发展地方经济,提高当地居民收入的欲望更加强烈,这也是产生中央政府与地方政府利益冲突的主要根源。
第四,地方矿业公司,主要指地方政府所属的矿产资源勘探开采企业。矿业开发企业是矿产资源开发的合法主体,是政府利益的代表者和实现者,其通过探矿权和采矿权的行使,具体实现国家所有权的经济利益,并以投资回报的形式向国家和地方财政上缴利润(包括各种行政性收费),同时,通过矿产资源开发生产经营活动获得投资利润和风险回报,以实现生存和发展。地方矿业公司与国有矿业公司之间是平等的竞争关系,但在矿产资源的占有上存在着利益冲突。
第五,资源地居民,他们是矿产资源开发利用负外部效应的承担者。在矿产资源开发利用的同时,一般都会对当地居民的发展权利和生存环境权利构成侵害,他们不仅应当得到一定的经济补偿,而且应该从矿产资源开发利用中获得或分享更多的机会和利益。
5.3.1.2 利益矛盾及其表现
上述分析表明,在现行矿产矿权制度下,新疆能源矿产资源开发中所涉及的利益主体是多元的,各利益主体之间的利益关系既是一致的,又是矛盾的。在矿产资源开发活动中所表现出来的中央企业与地方政府、中央企业与资源地居民之间的利益之争,实际上暴露的就是中央利益与地方利益之间的矛盾。我们认为,新疆能源矿产资源开发中,中央与地方利益矛盾的核心主要体现在以下两个方面:
(1)矿产资源开发收益权的分配矛盾。产权的核心是收益权,矿产资源开发收益权的分配,从根本上是由矿产资源的开发管理制度(也就是矿权制度)决定的。我国矿产资源税费制度是伴随着经济体制改革以及矿产资源有偿使用制度的建立而逐步形成的,其主要税费种类包括资源税、所得税、增值税、资源补偿费、矿业权使用费、矿区使用费、城镇土地使用税、城建税及教育费附加、房产税和车船使用税等,地方政府能够分享的矿产资源税费主要有两类:一类是划归地方税种的城镇土地使用税、城建税及教育费附加、房产税和车船使用税;另一类是划归共享税的增值税、所得税、营业税、资源税及矿产资源补偿费。与国际上通行的“所得税+权利金”的模式不同,我国矿产资源开发主要采取以增值税和资源税为主的税费模式。所以,地方政府分享的税费主要来自增值税、资源税、所得税和矿产资源补偿费。
从表5.3、表5.4可以看出,2000~2004年间,油气资源开发行业对新疆GDP的贡献率基本保持在较高的水平上,除2001年和2002年以外,矿产资源开发行业对新疆GDP的贡献率基本保持在45%以上,对新疆区域经济的快速发展起到了显著的拉动作用。而与此同时,地方政府从矿产资源开发中所分享到的税费却是相当有限的,对地方财政收入的贡献基本上低于15%。
表5.3 油气资源开发行业对新疆区域经济的贡献表
资料来源:根据《中国统计年鉴(2000~2005)》计算整理
表5.4 油气资源税费对新疆的财政贡献表
资料来源:根据《中国统计年鉴(2000~2005)》计算整理
注:2001年的贡献率为负值是因为2001年与2000年的统计口径不一致
在矿产资源开发中,投资主体构成不同,所获得的收益也不同,存在巨大的收益分配差异。在新疆,由于大部分国有矿业企业的投资主体是中央政府,按照谁投资谁受益的原则,其收益的大部分以投资利润的形式上缴中央财政,同时中央政府还可得到该企业上缴的国税收入部分。而自治区政府能得到的只是地税收入部分。正是因为谁拥有投资开采权,谁就获得了资源收益权,我国各省(区)政府都千方百计地争取矿产资源的开采权,以期分享更多的资源收益权[83]。
(2)矿产资源开发对地方经济发展推动作用的矛盾。如前所述,从国际范围来看,作为基础能源产业,矿产资源开发的辐射、扩散功能极强,对社会经济发展具有巨大的推动作用。具体表现为:①产业链发展推动,即通过对矿产资源初级产品的深加工转化高附加产品,延伸产业链条,从而带动石油化工、煤化工以及其他与矿产资源生产和消费相关产业的发展,在区域内形成产业发展集群优势;②投资推动,即由于矿产资源勘探开发需要大量资金投入,该行业较高的投资回报率会吸引大量的国内国际投资者和当地投资者前来投资,这一方面带动了当地矿产资源开发产业的发展,同时也增加了地方投资者的收入;③消费推动,即由于矿产资源的开发,带动了当地餐饮、娱乐、文化等服务性消费产业发展,可有力拉动区域经济发展;④就业推动,即随着矿产资源开发相关产业的发展,吸纳当地劳动力就业,带动了当地劳动力市场的发展,既解决了当地劳动力就业问题,也增加了居民的家庭收入[84]。然而,在我国西部矿产资源的开发实践中,却普遍存在着一种强烈的经济反差现象:一方面,西部地区的矿产资源得到了源源不断的开发,并取得了显著的经济效益,为国家创造了巨大的物质财富;另一方面,许多地区随着矿产资源的开采,经济依然落后,出现了“富饶的贫困”现象,或者说陷入了“资源诅咒”的窘境。
5.3.2 中央、地方政府事权划分与财权分配
5.3.2.1 中央政府与地方政府事权责任划分的法律框架和存在的问题
我国界定中央政府和地方政府职责划分的法律体系共分为三个层面:第一层面是宪法。宪法是我国的根本大法,它规定了国家的根本制度和根本任务,具有最高的法律效力。从《中华人民共和国宪法》规定的基本思想来看,中央政府和地方政府的事权划分总体上遵循了“中央统一领导、地方分级管理”的原则。第二层面是一般性法律层面,主要体现为《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,该法令在不与《中华人民共和国宪法》基本精神违背的前提下,对各级地方政府的职责做出了相应的规定。第三个层面即是具体行业、领域的法律条文,如《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国环境保护法》等法律[85]。
虽然,上述法律从总体上界定在各个领域中央政府和地方政府的责任划分,但在在具体的中央、地方事权划分、财权分配中仍然存在许多问题:市场与政府边界不清晰,政府职责“越位”与“缺位”同时存在;划分政府间职责的法律制度过于原则,难以具体操作,从而造成中央与地方政府间事权错位。此外,地方政府收支缺口巨大,形成了高度依赖中央政府财政转移支付。国家实施的普惠政策存在“一刀切”的现象,缺少对西部开发地区的优惠政策。
5.3.2.2 中央与地方矿产资源管理事权划分
(1)中央政府的矿产资源管理事权。
——拟定矿产资源有关法律法规和管理的技术标准、规程、规范和办法。
——监督检查各级国土资源主管部门行政执法和土地、矿产、海洋资源规划执行情况;依法保护土地、矿产、海洋资源所有者和使用者的合法权益,承办并组织调处重大权属纠纷,查处重大违法案件。
——依法管理矿产资源探矿权、采矿权的审批登记发证和转让审批登记;依法审批对外合作区块;承担矿产资源储量管理工作,管理地质资料汇交;依法实施地质勘查行业管理,审查确定地质勘查单位的资格,管理地勘成果;按规定管理矿产资源补偿费的征收和使用;审定评估机构从事探矿权、采矿权评估的资格,确认探矿权、采矿权评估结果。
——组织监测、防治地质灾害和保护地质遗迹;依法管理水文地质、工程地质、环境地质勘查和评价工作,监测、监督防止地下水的过量开采与污染,保护地质环境。
——安排并监督检查国家财政拨给的地勘费和国家财政拨给的其他资金。
——组织开展土地资源、矿产资源、海洋资源的对外合作与交流。
(2)省级地方政府的矿产资源管理事权。
——宏观管理:地质矿产规划管理,矿产资源战略研究,地质矿产政策法规制订。
——资源资产管理:矿产资源储量管理,矿业权管理,实现矿产资源国家经济权益。
——社会管理:资质管理,地质矿产调查管理,矿产勘查管理,矿业权登记。
——公共服务:地质矿产信息服务,地质灾害防治,地质环境管理,矿产储量确认。
5.3.2.3 中央、地方政府和企业矿产资源管理收益分配及问题
在我国,石油企业增值税75%,消费税、所得税100%划归中央财政,留给地方比例太低。另外,由于石油工业体制原因,地方企业进入石油、石化领域非常困难,地方油气深加工产业发展十分缓慢。新疆作为油气资源产地,从油气资源开发中得到的就业、税收等方面的经济效益和社会效益不高。同时,地方税收分成比例过低,也加大了地方治理修复生态环境的难度。从前面的分析可以看出,2001~2006年矿产资源收益在中央与新疆地方政府之间分配差距在逐年加大,在矿产资源开发中中央与地方政府之间财权和事权不对等的矛盾更加突出。
中央、地方政府与企业矿产资源收益分配与责任如图5.1所示。
图5.1 中央、地方政府与企业矿产资源收益分配与责任
(1)地方政府矿产资源管理中社会公共服务缺失。按照现行的行政管理体制和财政体制,乡镇政府能为当地居民提供的主要是现行财政体制规定的一些基本公共产品,而资源开发过程中当地所承担的社会与环境的可持续发展成本,乡镇政府没有专门的经费,乡(镇)政府的这种功能的不足,使得资源开发过程中,农村社区建设面临较大困难。在油气矿产资源开发中,乡(镇)政府只有通过与当地资源开发企业的协调,从资源开发企业中获得一些捐赠性收益。
(2)矿产资源开发企业社会责任缺失。对于大部分矿山来说,其开采期一般都在5~10年之间,探明的大储量矿山并不多,矿产企业为了追求较大的经济利润,在矿产资源开采中采富弃贫、采易弃难、采大弃小以获得更多的利润。企业这种追求短期经济效益的行为,助长了破坏和浪费国家资源的现象。并且企业在追求经济效益最大化的同时,却将环境污染的治理工作交给政府解决,自身却不承担治理环境污染的责任。另一方面,由于地方政府往往缺乏治理矿山环境污染的能力和财力,也难以履行对受损生态环境的修复和治理。
7.2.1 规范国家与矿权人利益关系调节
国土资源管理部门既是矿业活动的行政主管部门,又是矿产资源国家所有权的代表者,同时也是矿产资源开发经营者。这造成了国家作为矿业行政管理者、矿产资源所有者、矿业投资经营者与矿业经济活动管理者多重主体矛盾以及利益关系调节的混乱。按税、租、费分开的原则,国家作为矿业行政管理者及矿业公共服务者与矿产资源勘探开发经济活动者之间利益关系的调节,应通过矿业管理部门向矿业勘探开发者收取特定服务性质的行政规费来调节。国家作为社会经济活动的管理者,应通过产业政策、税收政策来调节与矿业投资经营者的利益关系,以确保矿业市场的健康发展。
7.2.2 改革能源矿产资源利益分配关系,构建中央和地方利益共享格局
能源矿产资源开发补偿机制的核心是能源矿产资源开发带来的收益在不同利益主体之间合理分配。为解决这一问题,需要建立包含资源税费制度、探矿权采矿权有偿取得制度在内的能源矿产资源收益分配体系。
一是提高资源相关收益的地方分成比例。在中央、自治区以及资源所在地的分成比例中,加大资源所在地的分配比例,以促进资源产地的资源优势向财政优势和经济优势转化,让有限的社会资源向弱势群体倾斜。从国际上看,不少国家和地区在资源的收益分配上,将国家开发所形成的收益按一定比例划归地方,而在地方收益分配中,又充分重视资源所在地居民的利益,用于改善当地群众的生产生活条件。通过建立和完善资源属地的利益分享机制,有助于缩小区域之间、民族之间的收入差距,提高当地居民的收入水平。
二是处理好各级政府之间的利益分配关系,能源矿产资源的收益要向地方特别是基层政府倾斜。通过收入的再分配,实现政府调控社会经济的公平目标。留给地方的资金要用于能源矿产资源勘查、开发与保护和改善当地居民的生产生活条件。充分考虑地方和群众的利益,在配套产业、劳动用工、社会服务业等方面给予适当照顾。中央获得的相应矿产资源收益,也要按照政策规定用于支持地方的各项社会事业发展。国家应明确规定中央油气等开发企业上缴资源所在地的税收比例,所有的油气资源开采企业不论企业所在地在哪里,都应在资源开采地登记注册,就地缴纳企业所得税。可考虑将部分能源矿产资源的开采经营权适当下放给资源所在地,相应确立资源输出地区对于属地资源享有一定比例的收益权和分配权,使资源产地能够从能源矿产资源的开发利用中获取应得的利益。
三是理顺政府与企业的利益分配关系。矿产资源开发利益分配中应处理好中央政府、地方政府与企业之间的关系,既要保证资源开发企业能够得到合理回报,又要兼顾中央财政和资源地财政的利益。目前,除海洋石油资源税由中央支配外,其余包括对陆上油气在内的矿产资源征收的资源税完全由地方支配。从表面上看,资源税属于地方税,但因为资源税制设计不合理、单位税额过低,在石油等矿产品价格快速上涨的情况下,资源开发企业获取了超额收益,但资源地政府和居民却没有获得应得的利益。为此要加大资源税制改革,较大幅度地提高资源税负水平,科学地构建地方财政与中央财政的利益分配格局。资源税设置的标准应满足对资源输出地资源生态环境进行有效的补偿,其次能够保证资源所在地的合理利益。这对于改变我国资源富集地区经济不发达的局面,有着十分重要的意义。
此外,资源税和资源补偿费收入要在中央政府、地方政府和资源地居民之间进行合理的分配,注重资源地居民的优先受惠权和当地经济社会的可持续发展;各级政府分成所得资源税费收益,除了用于改善当地居民生活条件之外,主要用于提高当地社会经济可持续发展能力的项目建设上,如教育、公共设施建设、新能源技术开发、替代产业等发展项目。
7.2.3 调整能源矿产资源收益分成比例
充分落实《中华人民共和国民族区域自治法》中“国家在民族自治地方开发资源、进行建设的时候,应当照顾民族自治地方经济建设的安排”的规定,出台一些具体且可操作的政策措施。建议国家在矿产资源收益分配上要充分考虑新疆民族区域的特殊性,实行区别对待的差异化政策,在财政税收等方面制定能体现国家对民族自治地区倾斜的扶持政策,以实现新疆与东部地区协调发展。建议国家重新调整地方和中央的税收分配比例,适当增加地方政府作为社会管理者在国家税费征收中的分配份额。
7.2.3.1 中央和新疆共享税分配比例的调整
(1)央企企业所得税。按照我国有关税收分配规定,企业所得税为中央与地方共享税,中央分60%,地方分40%,但由于在新疆从事油气资源开采的主要为中石油、中石化等中央企业,因其财务总部不在资源所在地,其所属油气开采及加工企业的所得税全部上缴了中央财政,2006年其数额约为88亿,资源所在地的政府只能取得央企的流转税。因此建议:无论矿产资源开采企业所属地在哪里,都应在矿产资源开采地登记注册,就地缴纳所得税,再按比例上缴中央财政或允许资源所在地政府与中央共同分享中石油和中石化所属油气开采及加工企业的所得税,将中石油、中石化等央企企业所得税作为中央与地方共享收入,并在中央与地方之间按照6:4的比例分配。
(2)管道运输业营业税。中国“西气东输”工程由在上海注册的石油天然气公司承担,由于该公司未在新疆维吾尔自治区注册而是在上海注册,因此其生产的营业税和企业所得税仅上缴上海市。“西气东输”天然气管道1/4左右在新疆境内,理应分享自治区内经营而自治区外注册的油气运输公司的营业税和所得税。因此建议:国家修改营业税法对管道运输企业营业税按营业地点征收的规定,实行管道运输业营业税和所得税就地缴纳,由资源所在地政府与中央共同分享,按照资源地和企业所在地各50%的比例分配。
(3)增值税。我国目前采用17%的生产型增值税,这相当于23%消费性增值税,而国外很多国家不征收增值税或征收低于17%的消费性增值税。建议:加快推动增值税转型,将新疆作为西部增值税改革试点地区,逐步将生产型增值税向消费型增值税转变,增值税仍执行17%的税率,允许抵扣固定资源所含的进项税。提高地方在增值税的分配比例,将增值税分成比例由现在的中央分享75%、地方分享25%调整为中央50%,地方50%。对管道进口原油在新疆加工环节的增值税全额留疆。
7.2.3.2 中央和地方共享其他收益比例的调整
(1)矿产资源补偿费。我国资源补偿费率比国外低很多,平均补偿费率为1.18%,国外一般在2%~8%。目前资源补偿费在中央与自治区的分成比例为4:6。鉴于新疆经济发展水平和特殊的民族结构,建议提高资源补偿费地方的分成比例,将中央与自治区的矿产资源补偿费分成比例由现在的4:6提高到2:8或全额返还,以体现国家对民族区域自治地区的照顾。
(2)探矿权采矿权使用费和价款。根据《关于探矿权采矿权价款收入管理有关事项的通知》的规定,由国家出资形成的探矿权、采矿权价款收入20%归中央所有,80%归地方所有。建议:对于民族自治地区,探矿权、采矿权价款收入全部归地方所有。
