浅谈我国工程造价管理的改革及发展？
作者&投稿：鲍秋 （若有异议请与网页底部的电邮联系）
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1、对施工图预算名称的理解
在造价工程师执业资格考试培训教材(第二版)中,对施工图预算的定义是“施工图预算是施工图设计预算的简称,又叫设计预算。它是由设计单位在施工图设计完成后,根据施工图设计图纸、现行预算定额、费用定额以及地区设备、材料、人工、施工机械台班等预算价格编制和确定的建筑安装工程造价的文件”。根据该定义,我们可以得出,施工图预算计价的范围是建筑安装工程造价,从名称上也容易得出这样的结论,既然称“施工图”预算,那么想当然算的就是施工图所表达的建筑工程和安装工程的造价。
五十年代我国照搬前苏联的做法,逐步建立起工程概预算制度,这是一套适应计划经济的计价模式。尽管我国工程造价计价制度的发展过程经历了许多的波折,施工图预算这个词已深入人心。随着工程造价事业的发展,施工图预算的内涵也在发生着变化。
从项目建设各阶段计价文件的分布看,施工图预算应该是施工图设计阶段,工程造价的计价文件。施工图预算已不再也不应该再仅仅是建筑安装工程的造价,而应该理解成是该阶段整个项目的全部工程造价,尽管项目已经到了施工图设计阶段,有很多费用都已经或正在支付,也不影响施工图预算的内涵。这是因为:
①我国传统的施工图预算是特定时期产生的,当时由施工单位编制,设计单位、建设单位和建设银行来审核,也因此才称施工图预算,在这以前一度称为“设计预算”。
②对施工图预算的理解主要是由业主编制预算的主要目的决定的,业主编制预算的主要目的是:一是做为编制标底的依据;二是进行投资控制(与概算对比是否超概算,与合同价对比是否投资被控制住)的依据(也是关键的一点);三是目前我国仍然有些行业还在执行预算加签证制度(即施工图预算仍起着结算的作用)。
因此,我们可以得出结论,从业主的角度,如果在施工图设计阶段,要编制工程造价计价文件的话,应将施工图预算的名称改为设计预算,或只称预算比较合适。另外,从与我国施工图预算相对应的国际上主要发达国家该阶段成本估算(尽管名称不同)的内涵也可以得出同样的结论。
2、新时期建设项目是否需要编制施工图预算
我国按传统的思想建设项目一般是线性的,即先有施工图,再做预算,之后做标底、再进行招标。而目前由于建设项目管理体制的改革,特别是项目管理方式的变革,多种承发包模式的实行,再加上国际项目管理模式的引入,建设项目的思想已经不再是单纯的线性模式,也可能是非线性的,比如CM模式,或者是设计/施工总承包,这样就没有必要编制施工图预算了,所以可以肯定,并非所有的建设项目都需要编制施工图预算。
另外,即使是按传统思路即线性的方式建设项目,是否一定要编制施工图预算呢,因为国家控制项目投资是按设计概算,而现在招标时,业主又可以不编制标底,所以这就意味着,也可以不编制施工图预算了。如果没有施工图预算,那么施工图预算做为该阶段投资控制的基准作用也就失去了,这时只能按设计概算来进行控制了(这样做的前提是概算要达到一定的精度)。在后期的投资控制中,将合同价做为控制的基准比以施工图预算做为基准更具体、准确、有针对性。实践证明,这样做不仅没有问题、而且有个好处就是可以节省业主很多的工作量,同时也缩短了项目的建设周期。
根据以上的讨论,并不是说否定施工图预算的作用,应该说在项目建设全过程中施工图预算做为主要的计价文件,它的计价思想、方法和基础作用是毋庸置疑的。它是进行工程计价的最基本的思想。由此可以得出结论:并非所有的建设项目都需要编制施工图预算。
3、计算机应用带来的问题
在“E变”时代,工程造价事业同样也离不开计算机的应用,而目前在造价方面的应用大概处于这样的状况:第一类也是最基本的、技术上也是最成熟的应用,即预算软件,一般是需输入定额编号及工程量,由预算软件直接套用定额消耗量及单价(定额价或市场价);第二类软件是专门针对工程量、钢筋的计算,如工程量辅助计算软件、钢筋辅助计算软件,这类软件也需人工输入图纸的特征及尺寸;第三类是目前比较前沿的应用软件,即以CAD为平台,将图纸特征输入计算机,由计算机直接计算工程量,并将计算的工程量直接套用工程预算软件,亦即工程量计算与套量和套价一体化,这项技术对工程造价事业的发展势必带来巨大的变革。至少可以肯定对概预算人员数量上的需求将大大下降,在计算机应用日趋普遍的情况下,造价人员该如何面对,笔者认为造价人员的工作重心应该向如下几个方向发展:
(1)因为大量繁杂的、基础的工作被电脑所代替,从实践角度应逐渐向市场信息的收集、定额的换算、补充定额方面发展,特别在工程量清单招标和投标制度下,还应向工程量清单的编制上发展,若在投标单位工作,应向报价(即清单项目单价估算)方面发展。总之,决不能再单纯停留在只会做概预算的水平了。
(2)为最大限度发挥造价人员在建设项目管理中的作用,应尽可能向项目建设的前期工作发展,特别是应注重与设计的配合,如能动地去影响优化设计、工作重心放在对工程造价的控制上、提高造价工作的精确度上,工作精度越高越能代表造价工程师的工作水平,当然就越有利于业主的投资控制。
4、定额有没有必要存在
在目前条件下,特别是随着我国越来越多地区的定额开始实行“量价分离”,有人提出是不是定额已经完成了它的历史使命,取消定额,笔者认为:
(1)我国传统“量价合一”的定额固然存在很大的缺陷,“单价法”的做法也已经失去了存在的市场环境。
(2)实行定额的“量价分离”,是我国工程造价计价方式改革的重大突破,也为“实物法”的做法提供了条件。定额的地位也在发生着变化,如最开始定额的性质是“法令性”,后来定位为“指令性”,目前的定位应该是“参考”,应该说这种变化是适应了我国市场环境变化的,提法也是恰当的。
(3)在工程量清单招标和投标的条件下,应该说只要有统一的项目划分、统一的计量单位和统一的工程量计算规则就可以了,定额(这里指的是“量价分离”后的定额,即只规定单位产品消耗量标准)也就没有必要了,或者最多可以起到参考作用(如对一些中小施工企业或新成立的施工企业,因为他们目前情况下一般不具备自己企业内部的各种数据,加之目前我国工程造价咨询行业的发展也存在同样的问题)。尽管如此,我国现阶段不能说定额就失去了存在的必要,因为第一,招标投标仅仅是建设项目全过程造价管理的一个环节,比如对业主来说,大量的造价工作在项目的前期,如框算、估算、概算等,多数业主不是专业的公司,他们不具备管理造价所需的大量的造价方面的计价依据,特别是在没有招标、没有施工方案的条件下。业主一般会聘请专业的咨询机构,但我国目前咨询事业尚不发达,也不能不需要定额。第二,在我国国有投资的建设项目仍占主导地位,如果失去了定额,就等于失去了控制投资的基准,不利于国有投资项目的投资控制。第三,我国的定额管理一直由专门的机构进行管理,在这方面积累了大量的数据和宝贵的经验。第四,从国际上主要发达国家的做法看,他们至少对政府投资项目的造价管理也仍通过定额进行严格的管理。
5、今后工程造价改革的建议
建筑产品价格,归根到底是通过企业自主报价、合同定价,属于企业行为。按WTO规则和市场经济的要求,政府应尽快从微观的经济管理中退出。企业生产中生产要素的价格不仅不应由政府来管,在生产中生产要素的消耗量是多少,因每个企业生产能力、技术条件、管理水平不同,也不应该由政府来统一确定。为符合WTO规则和市场经济的要求,从长远角度考虑,对今后我国工程造价改革的方向提出如下建议:
5.1区分政府投资工程和非政府投资工程
对两类工程的造价管理区别对待,对非政府投资工程(如私营、民营、外商投资项目)的造价管理应适时地完全放开(不应再规定消耗量标准)。按市场经济要求,完全由企业自主报价(根据具体施工组织设计和企业内部单价来确定),通过合同来定价。
为控制政府投资工程的投资,维护公众利益,对其定价可以按目前做法,提供一个消耗量基准供参考,做为评标的基准或上限。政府投资工程专业复杂,我国目前有的行业仍按相当于“预算加签证”制度的办法进行结算,这种现状必须改变。加入WTO后,特别是按政府采购规则的规定,将由众多国内外承包商来共同竞争,这将对政府投资工程的投资控制和国内承包商的竞争造成影响。
5.2鼓励和提倡承包商尽快积累施工项目成本消耗和造价方面的资料
由于长期以来我国评标办法中,标底发挥着重要的作用,而标底又是以预算为基础编制的,即使无标底招标、合理低标价中标的情况下,也不一定是报价最低中标,特别是一般都规定了有效标的上限和下限,这就使得承包商不是靠有竞争力的报价,而是如何能符合评标办法,至少得首先想办法在界限内,即“入围”,才有中标的前提和希望,致使很多承包商的精力转移到这方面、甚至导致腐败现象发生;另一方面,在“先拿到项目再说”的思想支配下,不顾施工成本或事先不能准确确定施工成本,就盲目压价,恶性竞争,最后可能导致工程质量问题。基于以上原因,再加之由于长期按定额或参考定额进行施工项目成本管理,多数企业并不具备企业内部成本数据,特别是中小企业及新成立企业。
总之,承包商应注重施工成本消耗和造价方面资料的积累,努力提高我国承包商经营和管理水平,适应加入WTO的新形势,巩固国内市场份额,参与国际竞争。
5.3大力发展我国的工程造价咨询事业
很多业主并不具备工程造价管理的能力,业主在工程管理中,一般聘请专业人士或机构如造价师事务所,招标代理机构等。我国外商投资的项目中大多数都是这样,他们一般从境外聘请造价咨询机构。加入WTO后大量国外咨询机构将涌入中国,势必对我国造价咨询机构构成挑战。我国工程造价咨询行业刚刚起步,有必要短时间内得到长足发展,以适应国际竞争的需要。
5.4提高工程造价管理人员的水平
我国传统的工程概预算制度,造就了一大批工程概预算人员,按传统的习惯,一般只注重计算工程量、套定额(包括定额的消耗量和定额的单价),不大适应工程量清单报价的做法;长期以来我国技术与经济相分离,使得多数从事概预算的人员不关心技术方面,技术人员又不关心经济方面,使得投标单位在投标前的成本估算很难建立在快速、准确的基础之上;因为有定额的存在,只要会用定额就可以了,制定定额有专门机构,所以平时不大注重工程造价计价资料的积累;多数人员一般只停留于会做概预算,很少参与项目前期工作,没能完全投入到项目的全过程、全面的造价管理,使得为业主提供的服务范围很有限,没能发挥造价人员在项目前期控制项目投资中应有的作用;我国实行造价工程师执业资格制度的时间很短,造价师的数量很有限;由于我国一直受计划经济做法的影响,多数人员不熟悉现行国际工程、主要发达国家的做法,加入WTO后我国工程造价改革要与国际接轨,一时间不大适应,加上国外工程造价机构的大量涌入,将使得竞争非常激烈,这就对我国的工程造价从业人员、工程造价咨询行业都提出了严峻的挑战。
6、总结
为此,广大工程造价从业人员,首先应转换观念,主动适应和努力提高自己的执业水平,与国际接轨,参与竞争;学习和拓展在工程技术、合同、法律方面的知识和经验;主动参与项目前期工作,注重收集和积累工程造价资料;为我国工程造价咨询事业的发展做出自己的贡献。
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在造价工程师执业资格考试培训教材(第二版)中,对施工图预算的定义是“施工图预算是施工图设计预算的简称,又叫设计预算。它是由设计单位在施工图设计完成后,根据施工图设计图纸、现行预算定额、费用定额以及地区设备、材料、人工、施工机械台班等预算价格编制和确定的建筑安装工程造价的文件”。根据该定义,我们可以得出,施工图预算计价的范围是建筑安装工程造价,从名称上也容易得出这样的结论,既然称“施工图”预算,那么想当然算的就是施工图所表达的建筑工程和安装工程的造价。
五十年代我国照搬前苏联的做法,逐步建立起工程概预算制度,这是一套适应计划经济的计价模式。尽管我国工程造价计价制度的发展过程经历了许多的波折,施工图预算这个词已深入人心。随着工程造价事业的发展,施工图预算的内涵也在发生着变化。
从项目建设各阶段计价文件的分布看,施工图预算应该是施工图设计阶段,工程造价的计价文件。施工图预算已不再也不应该再仅仅是建筑安装工程的造价,而应该理解成是该阶段整个项目的全部工程造价,尽管项目已经到了施工图设计阶段,有很多费用都已经或正在支付,也不影响施工图预算的内涵。这是因为:
①我国传统的施工图预算是特定时期产生的,当时由施工单位编制,设计单位、建设单位和建设银行来审核,也因此才称施工图预算,在这以前一度称为“设计预算”。
②对施工图预算的理解主要是由业主编制预算的主要目的决定的,业主编制预算的主要目的是:一是做为编制标底的依据;二是进行投资控制(与概算对比是否超概算,与合同价对比是否投资被控制住)的依据(也是关键的一点);三是目前我国仍然有些行业还在执行预算加签证制度(即施工图预算仍起着结算的作用)。
因此,我们可以得出结论,从业主的角度,如果在施工图设计阶段,要编制工程造价计价文件的话,应将施工图预算的名称改为设计预算,或只称预算比较合适。另外,从与我国施工图预算相对应的国际上主要发达国家该阶段成本估算(尽管名称不同)的内涵也可以得出同样的结论。
2、新时期建设项目是否需要编制施工图预算
我国按传统的思想建设项目一般是线性的,即先有施工图,再做预算,之后做标底、再进行招标。而目前由于建设项目管理体制的改革,特别是项目管理方式的变革,多种承发包模式的实行,再加上国际项目管理模式的引入,建设项目的思想已经不再是单纯的线性模式,也可能是非线性的,比如CM模式,或者是设计/施工总承包,这样就没有必要编制施工图预算了,所以可以肯定,并非所有的建设项目都需要编制施工图预算。
另外,即使是按传统思路即线性的方式建设项目,是否一定要编制施工图预算呢,因为国家控制项目投资是按设计概算,而现在招标时,业主又可以不编制标底,所以这就意味着,也可以不编制施工图预算了。如果没有施工图预算,那么施工图预算做为该阶段投资控制的基准作用也就失去了,这时只能按设计概算来进行控制了(这样做的前提是概算要达到一定的精度)。在后期的投资控制中,将合同价做为控制的基准比以施工图预算做为基准更具体、准确、有针对性。实践证明,这样做不仅没有问题、而且有个好处就是可以节省业主很多的工作量,同时也缩短了项目的建设周期。
根据以上的讨论,并不是说否定施工图预算的作用,应该说在项目建设全过程中施工图预算做为主要的计价文件,它的计价思想、方法和基础作用是毋庸置疑的。它是进行工程计价的最基本的思想。由此可以得出结论:并非所有的建设项目都需要编制施工图预算。
3、计算机应用带来的问题
在“E变”时代,工程造价事业同样也离不开计算机的应用,而目前在造价方面的应用大概处于这样的状况:第一类也是最基本的、技术上也是最成熟的应用,即预算软件,一般是需输入定额编号及工程量,由预算软件直接套用定额消耗量及单价(定额价或市场价);第二类软件是专门针对工程量、钢筋的计算,如工程量辅助计算软件、钢筋辅助计算软件,这类软件也需人工输入图纸的特征及尺寸;第三类是目前比较前沿的应用软件,即以CAD为平台,将图纸特征输入计算机,由计算机直接计算工程量,并将计算的工程量直接套用工程预算软件,亦即工程量计算与套量和套价一体化,这项技术对工程造价事业的发展势必带来巨大的变革。至少可以肯定对概预算人员数量上的需求将大大下降,在计算机应用日趋普遍的情况下,造价人员该如何面对,笔者认为造价人员的工作重心应该向如下几个方向发展:
(1)因为大量繁杂的、基础的工作被电脑所代替,从实践角度应逐渐向市场信息的收集、定额的换算、补充定额方面发展,特别在工程量清单招标和投标制度下,还应向工程量清单的编制上发展,若在投标单位工作,应向报价(即清单项目单价估算)方面发展。总之,决不能再单纯停留在只会做概预算的水平了。
(2)为最大限度发挥造价人员在建设项目管理中的作用,应尽可能向项目建设的前期工作发展,特别是应注重与设计的配合,如能动地去影响优化设计、工作重心放在对工程造价的控制上、提高造价工作的精确度上,工作精度越高越能代表造价工程师的工作水平,当然就越有利于业主的投资控制。
4、定额有没有必要存在
在目前条件下,特别是随着我国越来越多地区的定额开始实行“量价分离”,有人提出是不是定额已经完成了它的历史使命,取消定额,笔者认为:
(1)我国传统“量价合一”的定额固然存在很大的缺陷,“单价法”的做法也已经失去了存在的市场环境。
(2)实行定额的“量价分离”,是我国工程造价计价方式改革的重大突破,也为“实物法”的做法提供了条件。定额的地位也在发生着变化,如最开始定额的性质是“法令性”,后来定位为“指令性”,目前的定位应该是“参考”,应该说这种变化是适应了我国市场环境变化的,提法也是恰当的。
(3)在工程量清单招标和投标的条件下,应该说只要有统一的项目划分、统一的计量单位和统一的工程量计算规则就可以了,定额(这里指的是“量价分离”后的定额,即只规定单位产品消耗量标准)也就没有必要了,或者最多可以起到参考作用(如对一些中小施工企业或新成立的施工企业,因为他们目前情况下一般不具备自己企业内部的各种数据,加之目前我国工程造价咨询行业的发展也存在同样的问题)。尽管如此,我国现阶段不能说定额就失去了存在的必要,因为第一,招标投标仅仅是建设项目全过程造价管理的一个环节,比如对业主来说,大量的造价工作在项目的前期,如框算、估算、概算等,多数业主不是专业的公司,他们不具备管理造价所需的大量的造价方面的计价依据,特别是在没有招标、没有施工方案的条件下。业主一般会聘请专业的咨询机构,但我国目前咨询事业尚不发达,也不能不需要定额。第二,在我国国有投资的建设项目仍占主导地位,如果失去了定额,就等于失去了控制投资的基准,不利于国有投资项目的投资控制。第三,我国的定额管理一直由专门的机构进行管理,在这方面积累了大量的数据和宝贵的经验。第四,从国际上主要发达国家的做法看,他们至少对政府投资项目的造价管理也仍通过定额进行严格的管理。
5、今后工程造价改革的建议
建筑产品价格,归根到底是通过企业自主报价、合同定价,属于企业行为。按WTO规则和市场经济的要求,政府应尽快从微观的经济管理中退出。企业生产中生产要素的价格不仅不应由政府来管,在生产中生产要素的消耗量是多少,因每个企业生产能力、技术条件、管理水平不同,也不应该由政府来统一确定。为符合WTO规则和市场经济的要求,从长远角度考虑,对今后我国工程造价改革的方向提出如下建议:
5.1区分政府投资工程和非政府投资工程
对两类工程的造价管理区别对待,对非政府投资工程(如私营、民营、外商投资项目)的造价管理应适时地完全放开(不应再规定消耗量标准)。按市场经济要求,完全由企业自主报价(根据具体施工组织设计和企业内部单价来确定),通过合同来定价。
为控制政府投资工程的投资,维护公众利益,对其定价可以按目前做法,提供一个消耗量基准供参考,做为评标的基准或上限。政府投资工程专业复杂,我国目前有的行业仍按相当于“预算加签证”制度的办法进行结算,这种现状必须改变。加入WTO后,特别是按政府采购规则的规定,将由众多国内外承包商来共同竞争,这将对政府投资工程的投资控制和国内承包商的竞争造成影响。
5.2鼓励和提倡承包商尽快积累施工项目成本消耗和造价方面的资料
由于长期以来我国评标办法中,标底发挥着重要的作用,而标底又是以预算为基础编制的,即使无标底招标、合理低标价中标的情况下,也不一定是报价最低中标,特别是一般都规定了有效标的上限和下限,这就使得承包商不是靠有竞争力的报价,而是如何能符合评标办法,至少得首先想办法在界限内,即“入围”,才有中标的前提和希望,致使很多承包商的精力转移到这方面、甚至导致腐败现象发生;另一方面,在“先拿到项目再说”的思想支配下,不顾施工成本或事先不能准确确定施工成本,就盲目压价,恶性竞争,最后可能导致工程质量问题。基于以上原因,再加之由于长期按定额或参考定额进行施工项目成本管理,多数企业并不具备企业内部成本数据,特别是中小企业及新成立企业。
总之,承包商应注重施工成本消耗和造价方面资料的积累,努力提高我国承包商经营和管理水平,适应加入WTO的新形势,巩固国内市场份额,参与国际竞争。
5.3大力发展我国的工程造价咨询事业
很多业主并不具备工程造价管理的能力,业主在工程管理中,一般聘请专业人士或机构如造价师事务所,招标代理机构等。我国外商投资的项目中大多数都是这样,他们一般从境外聘请造价咨询机构。加入WTO后大量国外咨询机构将涌入中国,势必对我国造价咨询机构构成挑战。我国工程造价咨询行业刚刚起步,有必要短时间内得到长足发展,以适应国际竞争的需要。
5.4提高工程造价管理人员的水平
我国传统的工程概预算制度,造就了一大批工程概预算人员,按传统的习惯,一般只注重计算工程量、套定额(包括定额的消耗量和定额的单价),不大适应工程量清单报价的做法;长期以来我国技术与经济相分离,使得多数从事概预算的人员不关心技术方面,技术人员又不关心经济方面,使得投标单位在投标前的成本估算很难建立在快速、准确的基础之上;因为有定额的存在,只要会用定额就可以了,制定定额有专门机构,所以平时不大注重工程造价计价资料的积累;多数人员一般只停留于会做概预算,很少参与项目前期工作,没能完全投入到项目的全过程、全面的造价管理,使得为业主提供的服务范围很有限,没能发挥造价人员在项目前期控制项目投资中应有的作用;我国实行造价工程师执业资格制度的时间很短,造价师的数量很有限;由于我国一直受计划经济做法的影响,多数人员不熟悉现行国际工程、主要发达国家的做法,加入WTO后我国工程造价改革要与国际接轨,一时间不大适应,加上国外工程造价机构的大量涌入,将使得竞争非常激烈,这就对我国的工程造价从业人员、工程造价咨询行业都提出了严峻的挑战。
6、总结
为此,广大工程造价从业人员,首先应转换观念,主动适应和努力提高自己的执业水平,与国际接轨,参与竞争;学习和拓展在工程技术、合同、法律方面的知识和经验;主动参与项目前期工作,注重收集和积累工程造价资料;为我国工程造价咨询事业的发展做出自己的贡献。
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