加强权属争议调处有效化解土地纠纷 解决土地纠纷属于政府哪个职能
一、申请
申请是指土地权属争议申请人要求人民政府调处部门接受处理土地权属争议的行为。
申请人主张土地权属，要求调处部门处理土地权属争议，首先要自己提出申请，不提出申请，调处部门一般不主动处理。申请人申请处理土地权属争议，应当提交书面申请书，并按对方当事人数提交副本。委托代理人申请的，应当提交授权委托书。
二、受理
受理是指调处部门依照争议管辖的规定对申请人的申请决定收案审理的行为。
调处部门接到当事人的处理申请后，应当在15日内决定是否受理。决定受理的，应当在决定受理之日起5日内将申请书副本发送给对方当事人，对方当事人应当在接到申请书副本之日起20日内提交答辩书和有关证据，逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。决定不受理的，应当书面通知申请人，并说明理由。当事人对不予受理的决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
在土地权属争议解决前，任何一方不得改变土地的利用现状。
三、调查
调查是指调处部门承办人员对争议事实进行查证的行为。调查的目的是弄清案件事实。
处理土地权属争议案件必须以事实为依据，以法律为准绳。土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向调处部门提供有关证据。调处部门也可以直接调查取证，被调查的单位和个人有义务协助配合，并如实提供有关证明或者材料。在实地调查时，应当通知当事人及有关人员到现场。对证据要进行核实，对当事人提供的证据必须经过查证属实，方可作为认定事实的根据。
四、调解
调解是指在查明事实、分清是非和双方自愿的基础上，通过说服教育和劝导协商达成解决争议的协议。
用调解的办法解决争议，是处理涉及民事权益争议的行之有效的办法，也是处理土地权属争议案件的一贯做法。调处部门对受理的土地权属争议案件，应当尽量采取调解的方法解决，促使当事人互谅互让，达成协议。调解达成协议的，应当制作调解书，当事人双方应在调解书及有关界线图上签名盖章。
五、处理
处理是指调处部门对受理的土地权属争议案件，在查清事实的基础上，依据有关法律、法规和政策规定，提出处理意见报人民政府作出处理决定。
调处部门对经过调解不能达成协议的土地权属纠纷案件，应当及时提出处理意见，报人民政府作出处理决定，避免久拖不决。处理决定书应当以人民政府的名义下达。受理土地权属纠纷案件，应当在受理之日起6个月内作出处理决定，特殊情况需要延长的，应向上一级人民政府报告。
六、处理决定送达
人民政府作出处理决定后，调处部门应当及时将处理决定书送达双方当事人。
当事人对人民政府处理决定不服的，可在接到处理决定之日起60日内，向上一级人民政府申请行政复议，对复议决定不服的，可依法向人民法院起诉；也可在接到处理决定之日起30日内直接向人民法院起诉。
七、执行
人民政府的处理决定生效后，当事人应当履行。当事人不履行的，作出处理决定的人民政府可依法申请人民法院强制执行。
调处部门应当根据生效的调解书、处理决定或人民法院的裁定书、判决书等组织测定土地权属界址、埋设界桩，办理土地登记。
八、立卷归档
解决土地纠纷，要发挥政府行政调解、行政裁决的职能。
即行政协调是政府处理土地权属纠纷的必要、必经程序。
一、政府有实体裁决权，有能力从根本上化解土地争议。
根据我国土地法规定，政府是土地权属争议的裁判者，具有准司法性质。国土资源部令17号《土地权属争议调查处理办法》规定：对时间久远的，很难查清土地权属的土地争议，人民政府有权本着有利于化解争议、根据具体情况确定土地权属。人民法院对土地权属的实体归属不能作出裁判。
二、行政程序的要求。
1、原国家土地局作出《土地争议处理暂行办法》规定，“土地管理部门对受理的土地权属争议案件，应当在查清事实、分清责任的基础上先行调解”。
2、现国土资源部《土地权属争议调查处理办法》再次规定，“土地行政管理处理土地权属争议案件，在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议”。
可见，行政程序对政府处理土地权属案件明确提出调解程序要求，目的是要求各级政府在处理土地争议案件中，要认识到该类案件关系农民的居住和生存等重要民生利益，矛盾容易激化，处理不当将引起群访，影响社会稳定，所以要以化解争议为主要目标，大力进行调解，促进稳定和谐。
因此，调解是行政必经程序，行政处理中未经调解的，属程序违法，人民法院可撤销处理决定，判决被告重新处理。
土地权属争议是土地所有权或者使用权归属的争议。土地权属争议调处工作是一项政策性、法律性很强的工作，处理结果涉及公民和法人的重大权益，直接影响社会的和谐和稳定。为了依法、公正、及时地做好土地权属争议调查处理，保护当事人的土地财产权益，维护社会和谐稳定，国土资源管理部门先后下发了一系列规范性文件，开展了大量的土地权属争议调处工作，取得了较大成效。
一、土地权属争议调查处理现状及产生的原因
我国土地权属争议调处制度的建立，是根据1986年《土地管理法》的规定，由原国家土地管理局于1995年出台了《土地权属争议处理暂行办法》，建立了国家统一的土地权属争议调查处理制度。随着1998年《土地管理法》的修订和多年来各地土地权属争议处理案件的实践，2003年国土资源部进一步对《土地权属争议处理暂行办法》进行了补充完善，2003年1月3日公布实施《土地争议调查处理办法》（国土资源部第17号令）。经过多年的努力，国土资源部门配合各级政府调处了大量的土地权属争议案件，保护了土地权利人合法权益，为促进社会和谐发展发挥了积极作用。据统计，2006年10月底，全国历年累计受理土地权属争议案件358401件，其中2006年受理案件中，国有土地与集体土地之间权属争议占32%，集体土地所有权之间权属争议占31%，国有土地使用权之间权属争议占19%，集体土地使用权之间权属争议占18%。累计处理327707件，累计处理率达91.4%。土地调处工作取得了成效，起到了“定分止争”的作用，保护了权利人的权益。
但是随着我国经济社会的发展和资源环境的变化，土地的资产价值日益显现，公民、法人与其他组织的权利意识日益增强，与土地权属有关的争议也日益凸显。据统计，我国土地权属争议案件每年高达几万起。如河北省2005年受理土地权属纠纷23651起；海南省截至2005年底，受理土地权属争议6145起；广州市2004年上半年受理案件71宗，与2003年同期相比增长40%。土地权属争议呈上升趋势。
我国土地权属争议的形成由来已久，产生的原因复杂多样，主要可归结为三方面：一是由于土地所有权、使用权权属、界限划分不清而引起的争议。新中国成立以来，我国土地制度先后经历了由土地私有制（土地改革、公私合营）到土地公有制（人民公社），直至1982年《宪法》确定国家所有和集体所有的两种所有制的变化。土地所有制度的变化过程中导致了一些土地权属不清，这是土地权属争议产生的重要原因；二是由于计划经济时期，各级政府根据实际需要依据行政命令对土地进行频繁调拨、土地权属紊乱、证据不齐等，导致土地权属争议认定难。三是地籍管理基础工作薄弱，技术手段落后，登记、发证不规范，客观上造成土地权属争议调处难。土地权属争议的表现形式为：①土地所有权之间的争议，即国家土地所有权与集体土地所有权之间，集体与集体土地所有权之间的争议。如新中国成立后土地改革、合作化、公社化时期，留下来的土地权属未定、体制调整、新划地界不清等争议；②使用权之间的争议，即国有土地使用者之间、集体土地使用者之间的争议，如集体与集体之间、集体与个人之间、个人与个人之间土地权属不清引起的争议，土地使用权的出让、转让、出租、抵押引起的争议，水面、滩涂权属争议，山林权属争议等。
当前土地权属争议出现的新问题，引起党中央国务院高度重视，并作出了一系列重要部署，2005年《国务院关于深化经济体制改革的意见》（国发[2005]9号）中特别提出“建立土地权属争议调处机制”，2006年国务院办公厅下发了《中共中央办公厅国务院办公厅关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发[2006]27号），明确指出，行政复议是解决行政争议的重要渠道，是加快建设法治政府、构建和谐社会的重要环节。 为贯彻落实国务院有关要求，国土资源部先后于2003年发布实施《土地争议调查处理办法》（国土资源部令17号），以下简称《办法》；2007年下发了《关于加强土地权属争议调处工作的通知》（国土资发[2007]94号），以下简称《通知》。《办法》和《通知》的出台，为规范土地权属争议调处工作，建立健全调处工作机制，提出了新的要求。
二、《办法》和《通知》的主要内容
（一）《办法》的主要内容
《办法》由《土地权属争议处理暂行办法》的40条修订为36条，对土地权属争议调处工作的职能部门、范围、程序、期限等方面，作出了规定。
1.确定了调处的职责
《办法》规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作，对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定”。
2.调整了调处的范围
《办法》规定：“争议一方为中央国家机关或者其直属单位，且涉及土地面积较大的土地权属争议案件，以及争议一方为军队，且涉及土地面积较大的土地权属争议案件，由省、自治区、直辖市国土资源行政主管部门负责调查处理。”
《办法》明确了不受理的范围。规定五种案件不受理，即土地侵权案件；行政区域边界争议案件；土地违法案件；农村土地承包经营权争议案件；其他不作为土地权属争议的案件。
3.明确了调处的程序
《办法》规定调处的程序由申请→受理→调查→调节→处理五部分组成。
申请：申请人具备申请条件；载明申请人、被申请人、请求事项、事实和理由；证人。
受理：提出是否受理意见。决定受理的，申请书副本发送给被申请人，被申请人提交答辩书和证据；不受理的，拟定不予受理建议书，报同级政府做出不予受理决定，当事人不服的，可申请行政复议或行政诉讼。
调查：指定承办人，进行查证。
调解：查证后，双方合法自愿调解，制作调解书，双方签字，国土部门和承办人签字盖章，送达当事人，上报上级部门。对于不能达成调解或送达前一方或双方反悔的，及时提出处理意见，报政府决定。
处理：提出处理意见。
4.缩短了案件受理时限
为了提高办事效率，《办法》缩短了案件受理时限。对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，由《土地权属争议处理暂行办法》规定的收到申请书之日起15日内提出是否受理的意见，缩短为7个工作日内提出是否受理的意见。由决定受理之日起10个工作日内将申请书副本发送被申请人，缩短为5个工作日内将申请书副本发送被申请人。对不受理的更是提出了明确的要求，由《土地权属争议处理暂行办法》规定的10日内通知申请人改为：“认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定”。
为避免一些土地权属争议案件久拖不决，《办法》对调查处理工作的期限作了原则性规定。规定国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见；因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长时间。
5.规定了调查处理意见的内容
针对各地调查处理意见格式不规范，不统一的问题，《办法》对调查处理意见的内容进行了统一的规定，内容包括四个方面：①当事人的姓名或者名称、地址，法定代表人的姓名、职务；②争议的事实、理由和要求；③认定的事实和适用的法律、法规等依据；④拟定的处理结论。
6.确定了调解书的法律地位
《办法》规定：“生效的调解书具有法律效力，是土地登记的依据”。
（二）《通知》的主要内容
《通知》就加强土地权属争议调处工作、建立健全调处工作机制作了具体部署，提出了明确的要求。
1.建立应急机制建设
《通知》要求，第一，各级国土资源管理部门要在当地人民政府的领导下，加强对调处工作的组织领导，抓好争议的应急机制建设，成立工作委员会或领导小组，建立目标责任制。第二，抓好应急基础建设，建立信息库。第三，建立预警机制，制定应急处理预案，提高应对和处理群体性突发性事件的能力。
2.建立快速反应机制
《通知》强调，遇有紧急情况要快速上报，对于发生群体性事件并造成人员死亡或财产重大损失的特别严重的土地权属争议案件，必须立即向所在地人民政府和省级国土资源管理部门报告，省级国土资源管理部门须在接到报告后48小时内以书面形式报国土资源部，并提出初步处理意见。
3.建立保障机制
《通知》要求，加强队伍建设。要使调处队伍专业化、专职化，提高调处业务人员的法律政策水平，有条件的地方要成立调处工作机构，集中力量解决纠纷。保障办案经费。 积极研究探讨解决土地权属争议案件的收费问题。 规范程序。案件处理要严格依据法律、法规和部门规章，做到程序合法、适用法律正确。发挥调解作用。各级国土资源管理部门要对案件先行依法调解，注意从源头上减少土地权属争议升级。
4.建立检查制度
《通知》指出，国土资源管理部门要定期对调处工作进行检查和指导，特别要对办案质量和效率进行定期考核，要求确保调处工作有效进行，实现“案结事了”。
三、土地权属争议调查处理中注意的问题
（一）进一步提高对土地权属争议调处工作重要性的认识
土地权属争议调处工作是国土资源管理部门的重要职责，依法调处土地争议，维护群众合法权益，是建设社会主义新农村、保障经济社会科学发展的前提条件，是全面推进依法行政、构建和谐社会的必然要求。土地权属争议调处工作是一项政策性、法律性很强的工作，处理结果涉及群众重大民事权益，直接影响社会的和谐与稳定。因此，必须坚持以科学发展观统领土地权属争议调处工作，增强自觉性和紧迫感，采取一切必要的措施和办法，推动与实现和谐稳定格局。
（二）调处工作中要坚持尊重历史，面对现实的原则
由于土地权属争议成因复杂，所以在土地权属争议处理过程中，首先，必须坚持以事实为依据、以法律为准绳的原则，从实际出发，尊重历史，面对现实，兼顾国家、集体、个人三方面的利益，合情、合理、合法地加以解决；其次，由于处理土地纠纷涉及各有关部门，应同有关部门共同协商，正确处理好部门之间的关系，共同做好土地权属争议调处工作。
（三）调处工作要程序合法
因为土地权属争议案件不同于其他案件，对于土地权属争议的处理，《土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉”。由此可见，土地争议调处具有调解在先、处理在后，行政处理在先、司法诉讼在后的特征。因此在土地争议调处的程序上要做到①调解在先、处理在后。行政调解是在双方当事人自愿，在第三人土地行政主管部门主持下，在友好、协商、互谅互让的基础上就土地权属问题达成双方一致意见。行政调解是土地权属争议处理的一种形式，行政调解的达成，能使土地行政主管部门迅速、及时结案，又可以减少诉讼，不留后遗症，达到事半功倍的效果。②行政处理在先、司法诉讼在后。对一些案件当事人自行解决有一定的难度，由政府处理是最好的选择。这样通过处理土地权属争议，政府可以更好地实现土地政策，解决登记问题，提高办事效率，但并非土地权属争议不能进入司法程序。处理土地权属争议时行政程序优先，在我国被设置成土地权属争议须经行政处理，行政处理结果要接受司法审查。也就是说，土地权属争议当事人对政府的处理结果不服可以在法定时间内提起诉讼。
（四）建立健全土地权属争议调处工作的长效工作机制
建立长效的工作机制是有效解决土地权属争议的重要保证。①完善争议调处工作机制，整合调处力量，成立土地权属争议调处机构，及时、妥善地做好土地权属争议的调处工作；②加强地籍管理基础工作，建立争议信息库，实行土地权属争议案件动态监测，增强管理科技含量，避免新的争议产生；③加强队伍建设，提高业务人员的法律政策水平，使调处队伍专业化、专职化；④保障办案经费，积极争取财政的支持，将土地权属争议调处经费列入政府财政预算，专项用于土地权属争议的调查处理，积极研究探讨解决土地权属争议案件的收费问题。
