促进节约集约用地之一：严格限定划拨范围 村支书利用自己的权利在国家的土地上建设设施挣钱违法吗？
国有土地使用权的法律规定有哪些
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土地使用权划拨是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该土地交付其使用或者无偿将土地使用权交付给土地使用者的行为。随着经济体制改革的逐步深入，我国用地制度进行了一系列改革，国家陆续出台了一系列法律法规和规范性文件，要求逐步缩小划拨用地范围，积极推进土地有偿使用制度改革。如2004年《国务院关于深化改革 严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）中明确提出，严格控制划拨用地范围，经营性基础设施用地逐步实行有偿使用；2008年《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）重申要严格限定划拨用地范围。
一、划拨用地政策的沿革
我国划拨用地政策大致可以分为以下几个阶段：
第一阶段（新中国成立后至1982年）：全部实行无偿划拨。这段时期我国实行高度计划经济，百废待兴，土地多头分散管理。1958年修正的《国家建设征用土地办法》规定，用地单位在支付了征地补偿费用等资金后，可由县级以上人民政府批准核拨土地。在近40年的时间内，为全力保障经济发展，作为基础生产资料的国有土地无一例外地以行政手段无偿划拨。
第二阶段（1982～1988年）：划拨为主，建立土地有偿使用制度。1982年，国务院进行机构改革，决定在农牧渔业部设立土地管理局，行使国务院归口管理全国农村土地的职能，一定程度上实现了土地统一管理。 1982年宪法第十条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”，这样就排除了土地作为商品进入市场的可能性。1982年5月14日，国务院公布《国家建设征用土地条例》，规定征用土地申请被批准后，由县、市土地管理机关按建设计划划拨土地。此时划拨仍是国有土地供应的唯一方式。1986年，国务院第100次常务会议决定成立国家土地管理局，实行全国土地统一管理体制，同年6月25日，六届全国人大常委会第16次会议通过《土地管理法》，确立“十分珍惜和合理利用每寸土地”的基本国策，建设用地实行计划管理。1987年11月25日，深圳市有偿出让国有土地使用权，改变了土地供应单纯采用划拨的方式。1988年4月12日，七届全国人大第一次会议通过的《宪法》（修正案）
规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让。”同年12月29日，七届全国人大常委会第五次会议通过修改后的《土地管理法》，明确规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，这标志着我国的土地使用制度由全部划拨进入到以划拨和有偿使用两种方式并存的阶段。第三阶段（1988～1998年）：逐步缩小划拨范围，积极推进有偿使用。十四大以后，我国国有土地使用制度改革进入了以市场配置土地资源的新阶段。1990年5月19日，国务院出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号），以行政法规的形式确立了国家实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。1992年，原国家土地局颁布《划拨土地使用权管理办法》（国家土地管理局令第1号），明确规定未经市、县人民政府土地管理部门批准并办理出让手续，划拨土地使用权不得转让、出租和抵押。 1994年8月30日至9月2日，第一次全国土地使用制度改革工作会议在北京召开，研究部署深化土地使用制度改革。1995年1月1日起施行的《城市房地产管理法》明确限定了土地使用权划拨的概念和范围。1998年修订的《土地管理法》进一步明确规定国家依法实行国有土地有偿使用制度，只有四类用地可以划拨。这样，以有偿使用为主、划拨为辅的国有土地使用制度已经形成。
第四阶段（1998年至今）：深化有偿使用制度改革，严格限定划拨用地范围。2001年，为贯彻落实《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号），国土资源部颁布了《划拨用地目录》（国土资源部令第9号，以下简称《目录》），对《城市房地产管理法》规定的划拨范围进行细化，明确规定哪些建设项目用地可以划拨，未在《目录》范围内的应当有偿使用。随着经济体制改革和投融资体制改革逐步到位，划拨用地的弊端逐渐显现，一些公益事业、公共设施原有的纯公共利益目的的主体特性已逐步消失，有的地方在改革条件较为成熟的行业推行有偿使用，如经营性城市基础设施和机场用地等，划拨用地范围逐步缩小。2004年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求推进土地资源的市场化配置，严格控制划拨用地范围，经营性基础设施用地逐步实行有偿使用。2007年10月1日施行的《物权法》规定，严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。2008年1月3日，国务院针对当前经济运行形势和土地调控中存在的突出矛盾和问题，下发了《国务院关于促进节约集约利用土地的通知》，提出深化推进土地有偿使用制度改革，严格限定划拨用地范围。
二、严格限定划拨用地范围是落实宏观调控的重要措施
近年来，党中央、国务院高度重视国土资源管理工作，要求运用土地政策参与宏观调控，而用地政策是土地政策的重要组成部分，也是土地政策参与宏观调控的重要手段。 划拨用地政策对保障我国经济社会快速发展发挥了重要作用，但随着我国社会主义市场经济体制的逐步完善和土地使用制度改革的逐步深入，划拨用地呈现很多弊端，一定程度上影响了宏观调控的效果：一是取得成本低，用地者不珍惜土地资源，低效、粗放利用、浪费土地的现象屡禁不止，节约集约用地的约束机制难以建立；二是划拨用地政策为一些单位和个人投机寻租留下了空间，有的甚至凭借划拨用地政策圈占、囤积土地；三是划拨用地范围过宽，不利于土地市场的培育和完善；四是划拨土地使用权受到一定程度的限制，不利于权利人显化土地资产。为此，国家要求深入推进土地资源的市场化配置，严格限定划拨范围。温家宝总理在全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议上的讲话明确指出，要“深化国有土地使用制度改革，逐步实行划拨、有偿两种供地方式并轨”。
在推进土地有偿使用制度改革的过程中，也出现了一些反对意见，认为缩小划拨用地范围后，建设成本增加，将会阻碍一些行业的发展速度，也将影响我国经济发展的速度。笔者认为，土地有偿使用制度改革是随着我国经济社会的发展逐步推进的，目前，我国经济进入平稳较快发展阶段，土地作为一种生产要素，由市场根据发展需要进行配置，减少行政干预，是落实科学发展观、保障经济平稳较快发展的重要措施。一方面，控制划拨用地范围，推进土地有偿使用，加大土地取得成本，有利于节约集约利用土地资源，有利于土地市场的形成和完善；另一方面，严格限制划拨用地范围是保护耕地、建设资源节约型社会的要求。我国人多地少，特别是耕地资源的大幅减少，对国家粮食安全造成了很大的威胁，为此，党中央、国务院要求保护18亿亩耕地红线。 我国现有国有建设用地80%以上为划拨用地，盘活这部分土地，作为挖掘建设用地的重要潜力，对保护有限的耕地资源尤为重要。因此，以科学发展观为指导，落实宏观调控，严格限制划拨用地范围，不仅不会阻碍经济发展，更可以促进我国经济平稳较快发展。
三、划拨用地政策改革的几点思考
（一）区别对待，逐步缩小划拨用地范围
取消划拨用地是土地使用制度改革的方向。 划拨用地政策改革与财政、税收、投资体制等改革息息相关，目前，由于我国投融资体制改革和财政制度改革等还未完全到位，全部取消划拨用地的条件还不成熟，在改革时应当区别对待，逐步推进。《国务院关于促进节约集约利用土地的通知》规定了划拨用地改革的三种方式：一是军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地；二是对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用；三是对其中的经营性用地先行实行有偿使用。国土资源部正在抓紧修改《目录》和《划拨土地使用权管理办法》，逐步缩小划拨用地范围，严格以划拨方式取得的建设用地使用权管理。各地在执行过程中，可以根据当地土地市场发育情况，对《目录》中条件成熟的项目用地，实行有偿使用，逐步推进土地有偿使用制度改革。
（二）严格限定划拨用地范围，积极推进有偿使用
依照《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定，对国家机关用地等四种用地，经有批准权的人民政府批准，可以划拨，不是必须划拨。《目录》具体规定了可以划拨的建设用地项目，在供地过程中，应当严格按照《目录》进行核定。如果条件已经成熟，应当本着积极推进有偿的原则，以有偿方式提供土地，逐步减少划拨用地数量。
（三）加强对划拨建设用地使用权管理
实践中，划拨用地大量存在，应当加强对这部分用地的管理，有效盘活现有划拨土地，缓解土地供需矛盾。政府应当利用税费政策，提高划拨用地保有成本，积极引导划拨土地以有偿方式进行流转，使其成为新增建设用地的主要方式。
